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破解林业“四难”融资困境:重庆市深化集体林权制度改革背景下的绿色金融创新路径研究 | 政策与监管

2026-02-09 03:27:10

文/重庆市林业局局长曹春华，重庆市林业局改革处处长刘洪平，重庆市林业规划设计院高级工程师田亚微

本文在剖析该困境根源的基础上，系统梳理了重庆在推动两大改革协同的顶层制度设计、以数字化夯实林权根基、以市场化手段重塑价值体系、创新联动式金融产品矩阵等方面的实践经验，并提出深化改革的政策着力点，以期为全国层面推动林业金融改革、畅通“两山”转化通道提供有益借鉴。

习近平总书记提出的森林“四库”论述，为新时代林业高质量发展指明了方向。然而，林业资产固有的“确权难、评估难、抵押难、融资难”等融资困境，长期制约着金融资本向林业领域的有效传导。作为全国绿色金融改革创新试验区与深化集体林权制度改革先行区，重庆市通过推动“两区”深度融合，正在探索一条以林改为基础、以金改为动力，系统性破解林业融资困境的协同创新路径。本文在剖析该困境根源的基础上，系统梳理了重庆在推动两大改革协同的顶层制度设计、以数字化夯实林权根基、以市场化手段重塑价值体系、创新联动式金融产品矩阵等方面的实践经验，并提出深化改革的政策着力点，以期为全国层面推动林业金融改革、畅通“两山”转化通道提供有益借鉴。

习近平总书记指出，推动森林水库、钱库、粮库、碳库“四库”联动。这一重要论述深刻揭示了森林在维护国家生态安全、推动经济社会可持续发展中的多重战略价值。为引导金融资源更好地服务于林业高质量发展，2025年8月，中国人民银行、国家金融监督管理总局、国家林草局联合印发《关于金融支持林业高质量发展的通知》，为金融资本与林业资源深度融合提供了顶层设计和政策保障。

重庆市作为长江上游重要生态屏障，在国家战略布局中地位特殊，同时肩负着建设全国绿色金融改革创新试验区（“金改试验区”）和深化集体林权制度改革先行区（“林改先行区”）的双重使命。这一独特地位和双重使命，客观上为重庆提供了“林改+金改”的协同融合机遇，以破解传统金融体系与林业资产特性不匹配的核心矛盾，即长期存在的林业资产“确权难、评估难、抵押难、融资难”问题。如何以深化集体林权制度改革为契机，以金融供给侧的结构性改革为抓手，破解林业发展的融资约束，推动林业资产的价值发现、确定与顺畅流转，已成为重庆推动林业高质量发展的必答题。本文旨在系统梳理重庆市在“两区”融合背景下，围绕破解上述困境形成的实践经验进行复盘剖析，并在此基础上提出深化改革的政策建议。

林业资产融资的结构性困境及成因剖析

林业金融贷款的供给长期受限，根源在于传统信贷体系

难以适配林业资产。该体系围绕标准化、易变现的工业与城市资产构建，其风险评估和审批逻辑无法有效兼容林业所特有的“长周期、多元价值、复杂权属”等特性，从而形成了结构性的融资困境。

确权难：资产边界模糊，精准权属认定困难

这是构成金融机构信贷决策的初始障碍。林业资产，特别是集体林权，具有高度的碎片化特征。传统林权证登记受历史条件和技术手段等因素制约，信息较为粗略，林地“四至”不清、图证不符等问题普遍存在，导致金融机构无法清晰界定抵押物范围。此外，林地所有权、承包权、经营权“三权分置”后，各类权益的权能、期限和流转规则不尽相同，进一步增加了金融机构对抵押物权属合法性与稳定性进行调查的难度和成本。

评估难：价值标准缺失，生态效益难以量化

这是导致林业资产价值被严重低估的核心症结。森林的价值是复合型的，既包括木材等物质产品价值，也包括固碳释氧、水源涵养、生物多样性保护等生态服务价值（GEP）。传统金融机构的评估体系主要认可易于变现的木材价值，而对于占更大比重的森林生态价值，因其具有公共物品属性、缺乏统一公允的量化标准和市场交易机制，金融机构普遍存在“看不懂、算不清、不敢认”的难题，使得森林资产的金融评估价值与其真实综合价值严重背离。

抵押难：处置渠道不畅，风险缓释机制缺失

这是金融机构“不敢贷”的本质顾虑。基于前两者困难，即便林权得以抵押，其后续风险处置也是金融机构的核心关切。林业经营周期长，资产流动性天然较差，一旦发生违约，抵押林权的处置面临市场信息不透明、交易对象难寻、价格波动大等现实问题。同时，林业行业自身尚未形成规范的公开交易市场与市场化的风险资产收储机制，使得林权资产的变现能力与确定性大打折扣。因此，银行普遍要求追加房产等更“可靠”的担保物，使林权抵押往往沦为“附加品”而非核心押品。

融资难：资金供需错配，信贷获得率低

这是上述“三难”叠加传导的最终结果，也是回答总书记“林改四问”中“钱从哪里来”的终极挑战。由于确权不明、评估过低、抵押受限，导致林业经营主体尤其是中小林农和新型经营主体，难以通过常规信贷渠道获得足额、低成本的资金支持。金融资本的逐利性与避险性，使其天然倾向于规避非标程度高、信息透明度低的林业资产，造成林业领域长期面临融资缺口与资金供给不足的结构性矛盾。

破解融资困境的重庆实践

面对上述困境，重庆市并非采取零敲碎打的应对方式，而是以国家在重庆设立“两区”为契机，如图1所示，坚持系统观念，通过集体林权制度改革解决资产端的根本性障碍，通过金融改革创新提供并不断丰富资金端的工具箱，构建了一套“顶层制度设计—数字基础设施—金融产品矩阵—价值转化体系”四位一体的系统性解决方案，从制度、技术、市场等多个维度对林业金融服务进行了拓展、优化、甚至迭代重构，最终实现“两区”充分融合，操作层面充分协同。

制度设计：构建多层次、协同化的政策框架

有效的制度供给是深化改革的重要保障。重庆市坚持问题导向，市总林长办统筹调度，市林业局联合中国人民银行重庆市分行、市委金融办等多部门，出台了一系列指向精准、相互衔接的政策文件，形成了破解融资困境的制度合力。

在市级层面，顶层设计清晰明确。印发了《重庆市建设深化集体林权制度改革先行区行动方案》《重庆市金融支持集体林权制度改革若干政策措施》《重庆市“政银企”协同推动深化集体林权制度改革先行区建设实施方案》《重庆市建立“股贷债保”联动机制推动林权融资扩面增量实施方案》等重要文件。这组政策“组合拳”分别从宏观支持方向、中观协作机制和微观金融工具三个层面进行系统规划，明确了发挥货币政策工具引导作用、搭建政银企高效协作桥梁、推动“股贷债保”多要素联动等核心举措，为重庆绿色金融支持林业发展提供了全面的“制度包”“施工图”。

在区县层面，配套细则因地制宜。各区县在市级顶层设计的指引下，紧密结合自身禀赋，出台了一系列确保政策精准落地的实施细则。例如，为解决资产评估难题，城口县率先制定《城口县集体林地森林资源资产评估管理办法》；为规范林权抵押流程，秀山县印发《秀山自治县集体林权抵押贷款业务指南（试行）》等。由此，一个“市级统筹、区县细化、上下联动”的政策体系全面形成，为金融机构“敢贷、愿贷、能贷、会贷”建构了稳定、可预期的政策环境和行动策略。

数字化基础：构建精准、可信的林权数智体系

针对“确权难”，借助“数字重庆”强大的系统优势，以“数智林权”平台建设为突破口，多措并举逐步解决林地资产底数不清、权属不明的问题。

一是推进集体林地矢量化建档。借助全国林草普查契机，建成覆盖全市林地的矢量化数据库，构建了以村集体为单位的矢量化确权登记基础数据库。这为林权流转和金融机构贷前调查提供了统一、可靠的“一张图”，这是推行办理林权大证，实现适度规模化流转林权的基础和前提。

二是创新权证颁发模式。在高效推动国家储备林项目经营权整村登记87万亩的基础上，持续深化权能改革，创新颁发了林业经营收益权证、特色经济林收益权证、林下经济生产服务设施所有权证等。特别是在铜梁区，先行先试开展楠木“一树一证一码”确权登记，颁发了全国首张单株林木不动产权证，实现了林木资产从“片”到“株”的精准识别与赋权，为林木资产证券化及市场化配置、价值化变现奠定了基础。

三是探索构建“数智林权”平台。主动融入“数字重庆”建设，试点运行“数智林权”应用场景。该平台能够归集林权登记、资源状况、流转交易等核心数据，构建动态更新的“林权数据仓”，并与“长江绿融通”等金融服务平台进行衔接，初步实现了林权流转与抵押融资的“一网通办”，显著降低了信息获取成本和交易成本，并为林木资产的贷后风险监控提供了数字化手段。

价值体系：生态价值发现与市场化转化

针对“评估难”，重庆着力构建了一套“科学核算—融合应用—多元变现”的价值转化体系。

一是探索统一的价值评估标尺。在全国率先出台《重庆市林业产品价值核算操作细则（试行）》，为林业产品价值（GEP）评估提供了方法论，构建了一套“核算—融资—运营”一体化转化模式，有效破解了金融机构面对生态价值时“看不懂、算不清、不敢贷”的难题。

二是推动核算成果与信贷审批的融合。梁平区在完成全域GEP核算（总价值718.52亿元）后，重庆银行梁平支行创新“林地经营权+生态产品价值”复合抵押模式，将GEP核算报告中的生态产品价值作为重要增信依据，成功发放贷款4500万元，标志着GEP核算成果与银行信贷审批的首次成功结合。

三是探索资产运营的多元变现模式。一方面，通过推动核心生态资产的资本化运作，获得资本金。例如：武隆区以特许经营权出让的方式，将其世界自然遗产地核心景区未来数十年的经营收益一次性折现，获得出让金41.55亿元。另一方面，依托国家储备林项目，获得低息贷款。重庆市通过深化“央地合作”模式，实现林地的规模化、专业化经营，撬动国家开发银行100亿元长期低息贷款，累计推动集体林地收储402万亩。

产品矩阵：构建金融工具创新与风险缓释机制

针对“抵押难”，在建构的“数字底座”“价值标尺”基础上，重庆金融机构构建了风险缓释机制，创设了一系列与林业资产特性相匹配的金融产品。

一是围绕资产权能创新融资产品。成功落地6笔林业碳汇预期收益权质押贷款1.9亿元；永川区基于“一树一证”的权属创新，完成全国首单楠木“树票”质押贷款1500万元；酉阳县则创新“林权流转交易鉴证书+”融资模式，以交易过程的规范性为信用增级，获得贷款近1.5亿元；云阳县基于“委托经营权+未来收益权”的组合质押，落地重庆首笔全民所有自然资源资产所有权委托代理质押贷款1.8亿元。

二是构建“股贷债保”联动机制。这是一个覆盖项目全生命周期的多层次金融支持体系。在股权端，推动成立重庆市首支碳中和基金和国家储备林碳汇专项基金；在信贷端，通过产品创新持续扩大贷款规模；在债券端，鼓励符合条件的林业经营主体发行乡村振兴票据、绿色债券；在保险与担保端，创新推出古树名木、蜡梅、花椒、蚕桑经济林种植等特色险种，创新以整村进行投保，并发挥政府性融资担保机构的增信分险作用，累计提供担保贷款近1亿元。这些联动机制形成了风险共担、利益共享的金融生态，有效降低了单一金融机构的风险敞口。

未来深化“两区融合”的着力点

重庆的实践证明，林改与金改的系统性协同是引导绿色金融有效支持林业高质量发展的可行路径和有效路径。立足现有改革成果，为进一步巩固和深化“两区”融合效应，推动林业金融服务再上新台阶，未来从以下几个方面持续发力：

深化价值评估标准的应用与推广

重庆已在GEP核算与应用上迈出了关键一步，后续重点在于推动该标准从试点示范走向系统性应用。一是深化标准在金融领域的应用。推动将GEP核算报告作为林业企业和重大林业项目授信审批的关键参考材料，引导金融机构将其系统性地嵌入内部评级和风险定价模型。二是拓展评估结果的应用场景。在信贷领域之外，探索将GEP评估结果与地方政府的生态补偿机制、重大项目选址决策等挂钩。三是积极参与并引领更高层级的标准制定。以重庆实践为样本，主动向国家相关部委建言，为国家层面制定统一的生态产品价值核算与金融应用贡献“重庆经验”。

提升数字林权平台的能级和效率

“数智林权”平台作为林业高质量发展的数字底座，其效能的发挥可以不断提升林权改革的上限。下一步将致力于持续强化AI赋能，从一个信息归集平台升级为智慧化的综合服务中枢。一是推动平台功能的迭代升级。在现有林权数据基础上，进一步整合林木资源动态监测、森林防火、碳汇计量等多元数据，并内嵌GEP智能核算模块，从而丰富平台的在线智能评估、资产动态估值、风险智能预警等功能。二是强化系统接口的深度对接。推动“数智林权”平台与“长江绿融通”平台深入对接，实现林业大数据与各大金融机构核心信贷审批系统的有效衔接，满足林权信息从“查询”到“调用”的融资需要，提升融资效率，提升预防融资风险能力。三是全面融入“数字重庆”一体化智能平台，为监管部门和经营主体提供全景式、穿透式的决策支持。同时，为相关部门、有关单位、林业大户、广大林农以及热心林草事业的群众提供便捷、透明的信息服务。

拓展林业金融应用的场景和示范

林业金融创新需与林业产业发展紧密结合才能产生持续生命力。重庆将持续强化金融供给与林业需求的精准对接，以具体项目和重点区域为抓手，推动金融服务模式从普适性向定制化升级。一是围绕“林业标准地”建设探索全链条金融服务，针对其全生命周期，探索提供覆盖长期项目贷、中期设备贷、短期流动资金贷、供应链金融等在内的综合金融解决方案。二是聚焦重点片区实施差异化金融赋能。针对大仙女山片区的全国林改综合试点，充分用好用活国家林草局赋予的十条措施，探索适配全域整体开发的创新金融模式；针对大巴山片区的生态文旅项目，探索“生态信贷+文旅消费金融”的组合融资模式；针对渝东南片区森林全周期可持续经营，探索与“长周期经营、多价值变现”特性相匹配的金融产品和服务；针对桢楠、崖柏等林木产业，探索全产业链条金融服务模式，形成一批可复制、可推广的区域产融结合样板。

完善绿色金融的工具箱和风险分担机制

针对林业“长周期、慢回报”的特性，将持续丰富金融工具箱，并健全风险分担机制。一是着力解决期限错配问题。引导和鼓励驻渝金融机构，特别是政策性银行和国有大行，针对林业特点创新开发5年、10年乃至更长期限的中长期信贷产品，并设计与林木生长或项目收益周期相匹配的灵活还本付息方式。二是持续拓展“股贷债保”联动机制的深度和广度。在“股”上，扩大本地碳中和、国储林等专项基金规模；在“债”上，支持龙头林企发行绿色债券、转型债券；在“保”上，持续扩大森林保险覆盖面，创新开发林业碳汇保险、预期收益损失险等新品种，构建覆盖林业生产经营全生命周期的风险缓释体系。三是探索实施林业金融信贷、保险和担保的组合拳。支持金融机构结合本地实际情况，统筹整合信贷、保险和担保三种金融工具的功能，向各区县涉林企业、林业大户等薄弱环节提供定制化服务，增强金融服务的精准性和覆盖度，提升金融服务的抗风险能力。

结语

破解林业“四难”金融困境是实现森林“四库”功能、畅通“两山”转化通道的关键所在。重庆市通过推动林改先行区与金改试验区的深度融合，正在探索一条以系统性制度创新为引领，以林权数字化改革为基础，以生态价值量化为标尺，以金融工具创新为引擎的协同之路，力求为绿色金融如何赋能林业高质量发展提供生动范例。重庆以实践表明，解决林业金融难题，关键在于超越单一产品或环节的创新，构建一个能够让林权改革红利与金融创新活力相互转化的制度体系，协同解决确权、评估、抵押、融资全链条障碍。

展望未来，在国家顶层设计的引领下，持续深化金融供给侧结构性改革，并与新一轮深化集体林权制度改革紧密结合，必将能引导更多金融活水流向广袤林海，为建设美丽中国和实现“双碳”目标贡献磅礴的绿色力量。

习近平总书记指出，林草兴则生态兴，森林是水库、钱库、粮库、碳库。开展好全周期森林可持续经营，是深入践行习近平生态文明思想的务实举措，也是深入贯彻落实党的二十大和二十届历次全会精神和习近平总书记关于着力提高森林质量、发挥森林“四库”功能等重要指示精神的具体行动。在系列顶层设计和战略部署指引下，林业肩负着生态保护与绿色发展的重要使命，金融和科技则是引导“绿水青山”向“金山银山”转化的重要路径。然而，林业资产固有的“确权难、评估难、抵押难、融资难”发展困境，仍然制约着金融“活水”向林业领域的有效传导。截至2024年末，我国林业产业总产值已突破10万亿元，但A股主营林木种植及产品销售的上市公司仅14家，如何打通“绿水青山”向“金山银山”转化的金融通道，已成为实现林业现代化的核心命题。

作为全国深化集体林权制度改革先行区与绿色金融改革创新试验区“双区叠加”省份，重庆肩负着为林业金融改革探路的使命。重庆率先颁发全国首张单株林木不动产权证，建成了覆盖全市6480万余亩集体林地、以村社为单位的矢量数据库，并创新推出“林地经营权+生态产品价值”复合抵押模式，成功发放首笔“集体林地经营权+生态产品价值”抵押贷款4500万元。重庆市林业局牵头构建“市级统筹、区县细化、上下联动”的政策体系，从顶层制度设计破解融资瓶颈，系列措施为金融和科技赋能林业可持续发展提供了鲜活的“重庆方案”。

在中国人民银行重庆市分行、重庆市林业局的指导和重庆蛮寨实业（集团）股份有限公司的支持下，《清华金融评论》推出“‘金融+科技’支持林业可持续发展”专栏，聚焦林权数字化、生态价值量化、金融产品矩阵化等方面的系统性探索，总结其实践经验与成效，进而提出引导金融赋能林业高质量发展的政策建议，其中，既包括提供精准有效的金融产品服务、适应性强的风险管理措施，也涵盖完善可持续的经营策略，由此构建起可复制的制度模板与可推广的操作路径，从而引导更多金融“活水”精准滴灌广袤林海，为建设美丽中国、实现“双碳”目标贡献绿色金融力量。