风电开发与生态保护并行，新政策为行业发展指明方向

在全球能源转型的大背景下，风电作为一种清洁、可再生的能源形式，得到了广泛的关注和应用。然而，风电项目的开发建设往往需要占用大量的土地资源，这就不可避免地会对生态环境造成一定的影响。为了在支持风电开发建设的同时，规范风电项目使用林地草地，确保风电项目与生态保护协调发展，国家林业和草原局与国家能源局联合发布了《关于支持风电开发建设规范使用林地草地有关工作的通知》（以下简称《通知》）。

政策基本信息

《通知》于2026年1月22日正式发布，有效期至2030年12月31日。与2019年发布的《关于规范风电场项目建设使用林地的通知》相比，新政策在标题中增加了“支持”表述，并明确纳入“草地”管理，体现了政策范围的扩大和管理思路的调整。此外，新政策由两部门联合发文，体现了跨部门协作的加强，有效期也从原来的5年延长至近5年，为行业提供了更长期的政策确定性。

政策核心条款解析

风电项目选址禁区

新政策明确划定了风电项目的禁建区域，规定“生态保护红线、自然保护地、重要湿地、重点国有林区林地草地内不得新建、扩建风电场项目”。相比2019年政策，新政策将“生态保护红线”作为首要禁建区域，体现了生态红线的刚性约束；同时使用“自然保护地”这一更广泛的概念，涵盖范围更大，单独列出“重要湿地”，强化了湿地保护，并明确将重点国有林区整体纳入禁建范围。

风电项目使用林地草地限制

新政策对风电项目使用林地草地类型做出了明确限制，规定风电项目选址应避免使用国家级公益林中的乔木林地、年降水量400毫米以下区域的乔木林地及基本草原。与2019年政策相比，新政策首次将“基本草原”纳入限制使用范围，并更加注重野生动物保护，增加了对动物迁徙通道的保护。

风电项目改造升级规定

新政策对已建风电项目的改造升级做出了明确规定：生态保护红线、自然保护地内依法已建风电场项目，原则上不进行改造升级，运行期满后应逐步有序退出；重点国有林区、国有林场、基本草原内依法已建成的老旧风电场项目，如位于生态保护红线、自然保护地外，在不新增使用林草地面积、不破坏森林草原资源的前提下，可进行改造升级，运行期满后应逐步有序退出。

审批手续办理要求

新政策对风电场项目使用林地草地的审批手续办理提出了以下要求：新建、改扩建风电场项目使用林地草地的，应加快办理审核审批手续；涉及新增建设用地的，须依法依规办理建设用地审批手续；涉及湿地、野生动物重要栖息地、迁徙通道、重点保护野生植物生长环境的，应依照《湿地保护法》《野生动物保护法》《野生植物保护条例》等有关规定执行；严禁通过违规改变用地方式规避禁限建规定。

生态影响监管要求

新政策强化了风电场项目的生态影响监管要求：各级林草主管部门需按照通知要求，加强部门间协调对接，推进风电场项目用地用林用草联动审批，实行全过程监管；风电场项目需配套森林草原防灭火设施，应与该建设项目同步规划、设计、施工、验收；用地单位应加大生态影响监测力度，严格落实保护和影响消减措施，及时采取有效措施保障鸟类等野生动物的迁徙安全；临时使用林地草地期满后，要及时依法恢复林草植被和生产条件。项目退役后，鼓励用地修复与森林草原修复有机结合，可通过各类生态修复工程和国土绿化项目优先修复为林地草地。

新旧政策对比分析

政策导向变化

新政策在总体导向上有明显变化：项目选址引导方面，新政策明确鼓励风电场项目开发空间集约利用，优先布局在沙漠、戈壁、荒漠等区域，明确引导项目向生态敏感性较低的区域发展；道路利用要求方面，新政策更加强调道路综合利用，并明确了建设标准要求；生态影响监测方面，新政策增加了对企业生态影响监测的要求；野生动物保护方面，新政策增加了对野生动物保护的具体要求。

管理范围扩大

新政策将管理范围从仅针对林地扩大到同时针对林地和草地，更全面地覆盖生态敏感区域。这一变化对内蒙古等草原资源丰富的地区影响尤为显著。

项目全生命周期管理

新政策首次明确了项目全生命周期的生态修复责任，要求风电场项目退役后，应及时依法恢复林草植被和生产条件，鼓励风电开发与生态修复协同推进。

风电资源与林地草地重合度分析

中国风能资源分布特点

中国风能资源丰富的区域主要分布在三大类地区：东北及内蒙古地区、西北地区、东南沿海及岛屿。

重合度高的典型区域

内蒙古中东部、黑龙江东部等地区不仅风能资源丰富，而且与草原、林地等生态资源重合度高，因此受新政策影响程度极高。

新政策对特定区域和项目类型的影响分析

内蒙古地区影响分析

内蒙古是中国风能资源最丰富的地区，同时也是草原资源最为丰富的省份，新政策对该地区的影响最为显著。新政策明确将基本草原纳入限制使用范围，这将显著减少可用于风电开发的草原面积；内蒙古风电装机容量已超过3000万千瓦，部分项目位于现在被划为禁建区的区域内，这些项目将面临期满后退出的要求，无法进行改造升级；政策引导风电项目向沙漠、戈壁、荒漠地区发展，内蒙古西部的阿拉善盟等地区将成为未来风电开发的重点。

东北林区影响分析

东北地区特别是黑龙江东部，既有丰富的风能资源，也有大面积的重点国有林区。新政策明确将重点国有林区整体纳入禁建范围，这将使黑龙江、吉林等省份的大兴安岭、小兴安岭等林区内的风电项目开发受到严格限制；对于已在重点国有林区建设的风电项目，如不在生态保护红线和自然保护地内，可在不新增用地面积的前提下进行改造升级，但期满后需退出。

西北地区影响分析

西北地区风能资源丰富，生态类型以荒漠、戈壁为主，但也有重要的草原和湿地资源。新政策鼓励在沙漠、戈壁、荒漠地区布局风电项目，这将使新疆、甘肃等地区的荒漠区域成为风电开发的优先区域；对于新疆北部的重要湿地和草原区域，新政策将限制风电项目的开发；相比东北和内蒙古地区，西北地区受新政策限制相对较小，甚至在一定程度上受益于政策对沙漠、戈壁地区开发的鼓励。

不同类型风电项目受新政策影响程度

风电项目开发商面临的主要风险与机遇

主要风险

• 项目选址风险
  禁建区域范围扩大，可选址区域减少，特别是在风能资源丰富的草原和林区；基本草原被纳入限制使用范围，对内蒙古等地区的风电开发影响显著；生态保护红线、自然保护地等区域内的风电项目被严格禁止，增加了选址难度。
• 存量项目资产风险
  位于生态保护红线、自然保护地内的已建项目原则上不得改造升级，期满后需退出，可能导致资产寿命缩短；重点国有林区、基本草原内的已建项目虽可在一定条件下改造升级，但期满后同样需退出，增加了资产处置压力。
• 合规成本增加
  更严格的生态保护要求将增加项目前期论证、选址和建设成本；生态影响监测、野生动物保护、防灭火设施配套等新增要求将提高运营成本；项目退役后的生态修复责任明确，增加了全生命周期成本。
• 区域发展不平衡加剧
  风能资源与生态敏感区重合度高的地区（如内蒙古草原）开发受限，而荒漠、戈壁地区将加速发展，可能导致区域发展不平衡。

潜在机遇

• 政策确定性增强
  新政策有效期延长至2030年12月31日，为行业提供了更长期的政策确定性；两部门联合发文，体现了跨部门协作的加强，有利于减少政策执行中的不确定性。
• 新区域开发机遇
  政策鼓励在沙漠、戈壁、荒漠地区布局风电项目，为西北地区和内蒙古西部等地区的风电开发创造了新机遇；非敏感区域内的风电项目开发将获得更多支持，有利于行业健康发展。
• 技术创新驱动
  更严格的生态保护要求将促进风电技术创新，推动更环保、更高效的风电设备和施工技术的发展；生态修复与风电开发融合的要求，将催生新的商业模式和技术解决方案。
• 行业集中度提升
  更高的合规要求和成本压力可能加速行业整合，大型企业优势更为明显，有利于提高行业整体水平。

应对建议

典型区域风能资源重合度与政策影响程度

项目选址策略调整

优先考虑沙漠、戈壁、荒漠等政策鼓励区域，避开生态保护红线、自然保护地等禁建区域；加强与林草主管部门的前期沟通，提前介入项目选址，避免后期调整带来的损失；利用GIS等技术手段，精准识别禁限建区域，提高选址效率。

存量项目管理优化

对位于生态保护红线、自然保护地内的存量项目，提前规划退出时间表和资产处置方案；对符合条件的存量项目，在不新增用地面积的前提下，适时进行技术改造升级，提高发电效率；加强存量项目的生态影响监测和管理，避免因环保问题导致提前退出。

技术创新与成本控制

加大对环保型风电技术的研发投入，减少对生态环境的影响；优化项目设计和施工方案，提高土地利用效率，降低用地成本；探索风电项目与生态修复相结合的新模式，创造生态效益与经济效益双赢。

区域布局多元化

在风能资源条件允许的情况下，适当向西北荒漠区域和沿海地区布局，分散区域风险；加强对不同区域风能资源和生态条件的研究，找出最佳平衡点；关注政策鼓励区域的配套条件（如电网接入、交通等），确保项目可行性。

结论

《通知》是一项重要的政策文件，对风电行业的发展将产生深远影响。该政策在支持风电开发建设的同时，更加强调生态保护，明确了风电项目选址禁区、项目升级改造、审批手续办理、生态影响监管等方面的要求，体现了国家在推动能源转型过程中对生态环境保护的高度重视。

新政策对风能资源与林地、草地重合度高的地区（如内蒙古、东北等）影响显著，草原风电和山地林区风电项目面临较大挑战，而荒漠风电项目则迎来发展机遇。风电项目开发商需要积极应对政策变化，调整项目选址策略，优化存量项目管理，加强技术创新，多元化区域布局，以实现风电产业与生态环境保护的协调发展。

未来，随着技术进步和管理创新，风电产业有望在更加严格的生态环境约束下，探索出更加可持续的发展道路，为国家能源安全和生态文明建设做出更大贡献。