围绕党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》精神，以及11月18日全国“学习运用‘千万工程’经验，推进乡村全面振兴现场会”的有关精神，结合大家的发言，重点谈五个方面的想法。
一、提高站位、加强对标，锚定“十五五”时期上海乡村全面振兴的目标
党的二十届四中全会擘画了“十五五”时期的发展蓝图。全会提出，农业农村现代化关系中国式现代化全局和成色。市委、市政府高度重视乡村振兴，无论是编制市的“十五五”规划，还是起草2026年《政府工作报告》，都反复研究酝酿乡村振兴重点工作。未来五年，上海实现乡村全面振兴的总目标，就是在加快超大城市城乡融合发展的大背景下，围绕率先实现农业农村现代化这个中心任务，走出一条具有上海特色的发展路径，推进全市乡村振兴工作再上一个新台阶，努力做到干在实处、走在前列。
过去两年，我们学习“千万工程”的理念、机制和方法，都强调了把握好“一个目标、两个对标、三个融合、四个举措”，把它作为探索城乡融合、做好“三农”工作、推动乡村全面振兴的有效路径。随着上海乡村振兴进入新的阶段，“一二三四”也被赋予了新的内涵。
“锚定一个目标”。继续牢牢把握上海城市战略定位，准确把握上海市情、农情、村情，走出一条超大城市城乡融合发展的乡村振兴新路子。
“坚持两个对标”。一是对标国际化大都市乡村发展水平，找到上海的差距。二是对标城乡融合发展水平，找到上海乡村与城市的差距和短板。对上海来说，就是要建设与具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市相匹配的农业农村，要与上海整体发展定位相一致，发挥好“窗口”作用；就是要重点从农业的生产效率、农村的生活质量、农民的收入水平三个维度缩小与城市的差距。
“促进三个融合”。一是促进城乡要素的双向融合。推动要素在城市和乡村畅通流动，推进农业生产工业化，促进农业全产业链贯通增效，推动一二三产业融合发展。二是促进城乡空间的功能融合。让乡村承载多元功能和价值，把“城市让生活更美好，乡村让城市更向往”变为现实。三是促进乡村建设与治理的理念融合。用可持续发展的理念建设乡村，借鉴城市精细化管理的理念管理乡村。
“落实四个举措”。一是持续探索超大城市农业现代化新路径。要加快发展农业新质生产力，加强原始创新和应用技术创新，加快农业农村数字化转型，建设现代设施农业片区，全面赋能发展科技农业、绿色农业、质量农业、品牌农业。二是高标准建设宜居宜业和美乡村。强化规划引领，引导乡村承接城市核心功能溢出。强化融合发展，构建全链条提升、多产业融合的产业体系。强化品质塑造，片区化建设宜居宜业和美乡村。三是多措并举缩小城乡居民收入差距。因势利导、因地制宜，针对不同群体和收入结构分类施策，持续缩小城乡之间、区域之间的收入差距。四是持续推动城乡基本公共服务均衡配置。坚持公共资源城乡统一规划、一体化配置，推进更多优质教育、卫生、文化、养老等资源向乡村地区布局，推动农村公共服务提档升级。
实现以上这些目标，关键在于党的领导。党的二十届四中全会明确提出，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。要强化市、区农业农村委作为市委农办、区委农办的职责，更好发挥统筹协调、牵头抓总的作用。乡村振兴是一项系统工程，涉及面广、任务量大，要协调各方的力量，善于围绕市委农办的职责定位尽职履责，统筹安排落实“重中之重”的要求。锚定“十五五”时期上海乡村全面振兴的目标，重要的就是要形成工作的“闭环”，有几个环节需要把握：一是要做好工作任务的细化和分解。要锚定发展目标，对照乡村振兴实绩考核和中央对地方高质量考核，做好工作任务的细化、分解。二是要有一套跟踪监测的体系或方法。要研究出一套能够充分反映“国际化大都市特色城乡融合发展水平”的指标体系。三是要把跟踪监测的体系落实到考核中。在为基层减负、减少考核评比的大背景下，乡村振兴专项考核是推进工作的重要抓手，主要的考核实现方式就是“挂图作战”，“挂图作战”可以用于市对区的考核，也可以授权给区级，用于区对镇的考核。今后，“挂图作战”系统要尽可能实现对考核数据自动抓取，确保在不增加基层填表等工作负担的同时，层层压实工作责任。
二、筑牢根基、提质增效，全面提升上海农业的综合生产能力和生产效率
中央对地方高质量发展考核，第一产业劳动生产率是短板弱项，拖了考核的后腿。我们一定要重视，重点要从三个方面入手，抓紧补上短板。
（一）落实好统筹发展“四个农业”的要求
科技农业是前提，绿色农业是手段，质量农业是根本，品牌农业是目标，“四个农业”的关系要梳理好。科技农业蕴含的是发展农业新质生产力，绿色农业要求生产过程的生态保护，质量农业意味着生产过程的规范化和品质的标准化，品牌农业则是消费者认可度和产品的附加值。农产品通过科技引领和绿色化的手段，在确保质量的前提条件下，才能形成更大的品牌影响力。当“四个农业”都能够实现的时候，也就意味着做到了产量产能、生产生态、增产增收一起抓。
（二）农业产业之间要相互赋能
过去几年，上海第一产业增加值下降的趋势渐缓，已经进入了相对稳定的“平台期”。如何“扭降为升”，是提升第一产业增加值最切实有效的路径。其中，有三件事情非常重要。
一是持续推广现代耕作制度。狭义的耕作制度，主要包括种植制度（如作物布局、熟制、种植方式、茬口安排等）和养地制度（土壤培肥、水分管理、投入品使用等）。而广义的现代农业耕作制度，则主要表现在机械化、保护性耕作、数字化管理等多个方面。例如，很多区以“良田、良种、良机、良法、良制”为核心，进行的现代耕作体系试验，充分考虑到了早中晚熟的品种搭配，机械化育插秧减少杂草，利用百日菊等蜜源植物进行物理防治，秸秆离田综合利用等，这些创新做法通过不同行业的相互赋能、不同植物的相互赋能、不同茬口的相互赋能，不仅提高了单位土地的产出效率，还促进了资源的可持续利用和生态环境的保护，甚至还实现了农田的景观化。
二是大力优化粮经比例。主要包含耕地空间和复合利用两层含义。空间比例，就是要“抢地”。永久基本农田除了历史现状是保留的，原则上种粮食蔬菜等基本农作物。除蔬菜以外的经济作物种植要靠“抢地盘”，如果“不抢地”，粮经比例就不够，种养结构就失衡。复合利用，就是要优化茬口。通过前后茬，来实现土地的复合利用。
三是科学布局种养结构。这里强调的是种植业、养殖业要相互赋能。畜牧业畜禽粪便经过处理后可作为优质有机肥还田，改善土壤肥力，减少化肥使用，提高农作物产量和质量。种植业则可以为畜牧业养殖提供必要的饲料来源。科学布局种养结构，主要有三个层次的考虑。其一，上海种养结构严重不合理。许多发达国家，无论国土面积大小和人口密度如何，养殖业都很发达，除日本外，养殖业产值均占农业总产值的50%以上，如美国为60%，英国为70%，北欧一些国家为80%—90%。而上海畜牧业加渔业占比37%，想要增加第一产业增加值，首先要调整种养结构。其二，上海有足够的空间承载力。根据农业农村部《畜禽粪污土地承载力测算技术指南》，以水稻为例，以氮为基础测算，土地承载力是1.1猪当量/亩/当季；以磷为基础测算，土地承载力是2.0猪当量/亩/当季；如果是蔬菜、果树可能还要高。按照这个土地承载力测算各个区能够承载的养殖业规模，目前只有松江区是能够符合要求的。其三，上海有调整的时间窗口期。目前全市的规模化养殖场普遍已经建设10年以上，正在更新改造。我们要统筹考虑推动旧的养殖场升级改造，通过上楼等集约化的方式推进生猪养殖。同时，同步谋划废弃物资源化利用，如松林养猪场和金山廊下奶牛养殖场，废弃物资源利用由能源公司投资。水产养殖方面，养殖尾水处理项目建设接近完成，“十五五”期间要大力发展陆基养殖，推动陆基养殖与水面养殖协同发展。
（三）农业社会化服务要进一步强化
提升农业综合生产能力要用深化社会化服务的方式来解决，而不是简单地“拼命投钱”。今年市政府办公厅印发的《关于加快推进上海农业社会化服务体系建设的若干措施》，要求逐步提高全链条服务能力。以农机作为主要发力点，重点要抓4件事情：
一是建设全链条的服务平台。从建设内容上，要以农机为主要着力点，向产业链的上、下游延伸，拓展冷链、物流等服务。从服务对象上，既要为市级、区级、镇级农业农村部门管理人员服务，也要为提供社会化服务的经营主体服务，更要为社会化服务的需求主体服务。
二是布局上要相互赋能。按照计划建设的“20+50+N”点位，要坚持科学布局，不能单打独斗。既要实现良性的竞争，也要避免资源的闲置和浪费，甚至产生恶性的竞争。
三是培育优质服务主体。其一，吸引有能力提供连锁服务、跨区作业的经营主体，有助于服务质量和标准的统一，也有利于作业能力的统筹调度；其二，借助建筑机械领域成熟的融资租赁经验，充分运用金融杠杆，为农业装备领域赋能，例如购置农机交由第三方经营、有能力组建专业的农机维修保养队伍等。
四是政策要系统强化。政策要协同，农机购置补贴要调整到社会化服务的各环节，确保政策的受益方是提供服务的主体，切实发挥财政资金效用。
接下来，我们会针对全面提升上海农业的综合生产能力和生产效率，对乡村振兴考核作出一系列优化。比如，将永久基本农田和高标准农田的套合率、种养结构和粮经比例、农业社会化服务的覆盖率等，纳入挂图作战进行重点考核。
三、要素重构、融合发展，扎实推进宜居宜业和美乡村片区建设
中央文件明确分类有序、片区化推进乡村振兴，明确提出“三个度”，即农村基础设施完备度、公共服务便利度和人居环境舒适度，这“三个度”对上海来说，除了公共服务的便利度弱一些，基本上都能实现。但从“补齐农村现代生活条件短板”到“创造乡村优质生活空间”，还有很多事情需要做，这件事情也是没有止境的。推进宜居宜业和美乡村建设，必须坚持系统观念。打造“三园工程”的2.0版，不再是简单的风貌改善，而是要从基础条件建设转到内涵发展；路、桥、水、房子这些都是基础条件，工作目标是“补短板”；当前重点是内涵发展，包括产业发展水平、集体经济发展、公共基础设施等多个方面。
（一）持续提升乡村产业的发展水平
一是农业产业的发展水平。即农业的综合生产能力和生产效率，比如现代耕作制度试点、蔬菜生产基地布局等，都要与乡村建设片区化同步推进、同频共振。要考虑到稻田怎么变景观，菜田怎么变参观点，渔业养殖怎么变旅游资源，农业生产怎么给乡村的风貌赋能，生产与生态怎么相容，这些方面都要系统地考虑。
二是“+农业”的发展水平，也就是一三产融合发展的水平。浙江青莲食品集团将地方品种猪——嘉兴黑猪，打造成一个旅游景点“猪猪星球”。结合“新农业+新资源+新文化”，园区集表演秀、儿童游乐、科普教育、餐饮购物及生命科学体验于一体，让游客从互动体验中深入感知嘉兴黑猪产业背后的文化与历史故事，领略全新的肉食文化。全国首个小猪表演秀已举办500余场，累计接待观众超过10万人次。这些都是一产和三产融合发展需要考虑的。今年，上海印发了《关于促进我市农业农村产业融合加快培育乡村消费新场景的若干措施》，各区和相关单位要认真对照其中提出的十二个方面的举措，抓好落实。
三是非农产业的发展水平。要大力推进片区化村庄运营，鼓励整村运营、多村运营，我们说乡村全面振兴，就是所有村都要振兴。要不断引进乡村的各种创业主体，包括涉农的、非农的。
（二）要持续推动集体经济在乡村振兴中得到发展
一是要作为乡村产业发展的“参与者”。集体经济组织要全面参与乡村的产业发展。农业方面的政策，尤其是申报类绿色农业项目等，除了12个现代设施农业片区，原则上在哪个村集体经济的土地上，就要由这个村的集体经济组织联合市场主体共同申报。
二是要作为产业导入的“组织者”。在村庄建设过程中发挥集体经济的居间服务功能，依法盘活用好闲置土地和房屋，提升农村产权交易的价值发现功能，提升富农政策的效率。例如，农村开办民宿由村委会统一提出管理要求，不能出现农民开办民宿挣钱，却把成本全交给集体的情况，要把一家一户的社会成本，通过居间服务的功能解决。
三是要作为乡村治理的“主导者”。宜居宜业和美乡村需要集体经济组织全面参与，像垃圾分类，林、水、路、高标准农田管护、村庄保洁等，村集体经济组织要参与。市农业农村委已经遴选确定浦江镇汇红村等7个村开展乡村一体化综合管护试点。今后，在谋划现代农业产业布局、高标准农田管护等工作时，也要尽可能把集体经济组织发展纳入。
集体经济组织有三种方式参与一体化管护的试点：第一种是自己干。有条件的就自己完全承担，像柘林镇迎龙村，全部由自己干。第二种是合作干。如果自己干不了，人也少，专业水平也不行，就跟专业公司合作，自己能参与多少就参与多少，集体经济也能分一点。第三种是参股干。实在干不了的，也不能缺席，要占一点股份，要有话语权。
（三）不断完善与乡村产业发展相适应的公共基础服务设施
浙江提出“万村景区化”战略，将全省3A级景区村庄创建纳入乡村振兴整体布局，开创了“美丽乡村”向“美丽经济”转化的创新路径，这是值得上海借鉴的。上海的乡村要承载产业的空间，就要打造高层次的生态宜居环境，这种生态宜居环境要让居民、创业者、消费者都能感受得到。这要求我们为社会提供一些公共空间，围绕产业发展、新农人创业、城里人到农村消费的需求，提高整个公共空间水平。
第一类是公共性的服务空间。现在部分民宿已经纳入政府采购目录，到农村开会，住民宿可以，但开会的地点在哪里？所以，就要考虑能不能盘活和利用一些公共空间和资源，例如村委会的公共空间，把这些原来只服务村民的空间，通过功能调整、优化和共享，用来服务乡村产业的发展。
第二类是功能性的服务空间。要利用点状供地政策，提供功能性的服务空间，如停车场、公厕等。从更具体的细节上，甚至农村的标识系统、网速等，也要系统性地规划和提升。
第三类是经营性的服务空间。通过盘活闲置的资产和村民的闲置农房，提供如咖啡、餐饮、书店等经营空间。
（四）不断提升整村运营推进的水平
整村运营是我们在乡村振兴示范村建设和和美乡村片区建设中普遍采用的方式。在整村运营过程中，要让这些运营主体，更多地参与乡村建设、乡村治理中来。要把社会治理纳入整村运营，例如民宿、农村咖啡店周边的环境，要求他们自己解决好。不能出现整村运营不但没有为集体经济增加收入，反而增加了治理成本的情况。
接下来，我们会对宜居宜业和美乡村片区建设中一体化管护覆盖率、整村运营覆盖率进行监测，同时，逐步把集体经济组织和农民收入的增长情况纳入乡村振兴实绩考核范围。
四、精准施策、高效直达，持续提高强农惠农富农政策效能
强农惠农富农政策是调节利益分配、促进社会公平的重要手段，促进农民持续稳定增收，让农民更充分地分享发展成果，最终实现共同富裕，这是所有农业政策的终极目标。但在现实中，宏观政策和微观主体存在政策错配的情况，政策实施和发展目标也存在错配的问题。解决这两个错配的问题，提出三条要求。
（一）农业政策对壮大农村集体经济作用要进一步凸显
在承包地上建设的、成规模的现代农业项目，原则上在哪个村的土地上，这个村的集体经济组织就必须参与进来联合申报。当然，不是要求集体经济组织完全要自己经营——有能力的，可以自己经营；没有能力的，可以通过参股、招商等方式，招引合适的经营主体经营；实在没有能力参与的，各类补贴政策也要通过集体经济组织给到经营主体。当然，相应地，集体经济组织也要承担起对设施的管护责任。核心的目的就是，集体经济组织要在乡村产业发展中得到壮大。
（二）农业政策实施和创新水平要进一步提升
政策效率要聚焦，补贴实质性经营。把补贴进行分解，例如，绿肥生产、农事操作，要与社会化服务体系相结合，谁操作就补贴谁。其中，有几件事情需要思考和谋划：一是如何通过保险的方式，体现正向的激励作用。现在做得比较好的是针对低收入群体的保险，不是直接发现金而是通过保险公司保障；永久基本农田养护保险、绿肥保险等也是具有创新性的做法，通过保险的理赔机制，实现补贴政策的创新。二是补贴政策要从补面积、过程、产品，向“补结果”转变。通过生产的过程监控，实现对结果补贴。三是加强对各区政策的梳理，建立统一、适当有差别的补贴体系。要通过补贴科技应用、服务能力，引进高质量的主体参与乡村产业发展和建设，而不是补贴生产行为。四是要加强补贴落实成效的评估。要在补贴对增产增收的作用、资金的使用效率（补贴发放时效、免申即享的实现）以及补贴过程的透明度（防止乡村振兴领域不正之风和腐败问题，农业领域招标投标问题）等方面，建立一种评估机制，对政策进行有效评估。
（三）规划对强农惠农政策的引领作用要进一步发挥
一是要统筹安排涉农重点项目建设。要形成工作合力，蔬菜生产基地、农产品绿色生产基地等也不能错位，要相互包含，形成上下游数据链。二是要落实好农村建设用地政策。通盘考虑盘活农村集体建设用地，但不能简单选择出让这条路，包括落实好5%的国有建设用地用于农村的政策，要跟和美乡村建设协同布局、跟农业的现代生产结合起来。三是加快改革政策设计和推动。例如，农村无证资产颁证，和美乡村片区化建设中规划不保留村的政策等，涉及集体经济发展和产业导入，也是强农富农的政策，要加快政策设计和推动落地。
接下来，我们会将政策效能中5%的用地指标用于乡村振兴、城乡居民收入比等情况纳入“挂图作战”考核。
五、转变思路、改革驱动，实现农业农村“十五五”良好开局
下一步，在锚定“十五五”时期的工作，尤其是开局之年的工作中，一定要强化改革驱动。重点讲以下三个方面的工作。
（一）要革新治理理念，强化数智化转型
一是农业补贴免申即享、快享直达。这是一定要去做的，市领导也高度关注。今年，我们实现“拖拉机和联合收割机核发检验合格标志”“农业机械试验鉴定证书有效期满注册（直接注册）”等2项事项直接享受政策，并将光明食品集团等4家国企的粮食耕地地力保护补贴纳入免申即享范围，提升政策兑现效率和惠企便民水平。明年要继续努力，从政策重构入手，推动全流程服务，推广免申即享和快享直达。二是农村产权交易与农村集体资产监管一体化推进。要继续深化，提高交易量，重点是要提高竞价交易的比例。三是要强化“一网一图一库一码一链”应用。“十五五”末主要农产品区块链技术覆盖率达到50%。图、库、码、链应用要明确两个场景——第一个是农产品上区块链；第二个是从为一线管理人员服务，向为生产者、消费者服务转变。比如“魔都乡见”平台就是为消费者、生产者服务的。四是政务智能体赋能基础管理。要借用数字化手段，把我们从很多问题中解放出来。例如，农村管理要与“多格合一”城运管理系统进行无缝衔接，乡村的数字化管理、平安乡村的管理，要统一到城运中心。针对农业农村的特色数据，通过我们提供数据服务，市里成立数据中心，向农业生产者提供一些公共的存储空间，同时指导他们形成标准化的数据并存储在公共空间，为人工智能赋能农业农村管理提供技术支撑。前面提到的很多考核事项的改革，也要尽可能通过数据自动抓取的方式来实现，这一块工作要重点抓。
（二）要树立绿色理念，推进绿色转型
一是在产业规划谋划中，要加强对碳足迹的研究。所有的发展要在绿色生态的大背景下进行。在发展设施农业的时候，如果不考虑碳足迹、不考虑碳排放，将来会从另外一个层面被诟病。在这个基础上，12个设施农业片区要建设1—2个零碳产业园区，这个是关联的。二是在农业产业中，要持续提高绿色有机农产品的比例。尤其是要补齐有机农产品比例偏低的短板。同时，在技术上要配套鲜品直达、冷链直达，这些都要纳入绿色转型。要强化好产品就有高补贴的政策导向，逐步培养起好产品就有好收益的市场环境。三是在农村废弃物处置中，要强化资源化利用利用方式。例如，在养殖业中，要强调资源的循环利用；在农作物秸秆处置中，要逐渐改变高比例的还田利用方式，探索发展生物质能，推进离田综合利用；在农村生活垃圾处理中，要加强原位处置的技术研究。
（三）要强化底线思维，毫不放松抓好农村改革事项
最重要的一件事，就是稳步推进二轮承包到期后再延长三十年试点工作。同时，要用改革的思路，推动规划非保留村发展；用改革的精神，推动无证不动产颁证；用改革的勇气，推动农村集体收益分配改革；用改革的智慧，做好风险处置的预案，有效应对农村集体经济组织条例出台以后，成员身份的划定等方面潜在的不确定因素。
接下来，我们也会考虑逐步把农村集体土地确权颁证率、房地一体的宅基地确权登记率等纳入乡村振兴考核“挂图作战”的范畴。
刚才，我们锚定“十五五”五年规划。系统谋划未来三年行动方案，扎实推进明年工作。最后，再重点强调两件事情。
第一，廉洁从政。岁末年初是廉洁风险多发、易发的敏感时期，现在也是市委巡视反馈问题的整改期，系统党员干部要恪守纪律规矩底线，请大家充分发挥一把手的示范带动作用，严格落实中央八项规定精神。
第二，安全生产。临近年末，近期各项工作都在总结，都比较忙。越是忙的时候，安全生产工作越不能放松，要对“关键领域”（海洋捕捞、农机作业）、“关键环节”（用电用火、危化品生产与使用）、“关键场所”（出租房、装修场所）等开展大排查、大整改。
原文刊载《上海农村经济》2026年第1期
