【理论摘编】高圣平:加快健全现代农业经营体系的法治路径

党的十八大报告首次提出“构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。此后，中央政策持续围绕新型农业经营主体培育、农业社会化服务提升、小农户与现代农业衔接等问题展开部署。2026年中央一号文件再次强调“加快健全现代农业经营体系”，并将二轮承包到期后延包、规范土地经营权流转、培育新型农业经营主体、完善农业社会化服务体系、支持发展新型农村集体经济等内容纳入其中。

加快健全现代农业经营体系，是回答“谁来种地、怎么种地”问题的关键，也关系农村基本经营制度巩固、农业节本提质增效、农民增收、粮食安全和重要农产品供给。在这一过程中，涉及承包农户、农村集体经济组织、新型农业经营主体和农业社会化服务主体等多元法律主体。厘清各主体之间的法律关系及其权利义务，是现代农业经营体系有效运行的法治基础。

我国长期以家庭为单位从事农业生产，小农户既是传统农业文明的主体，也是当前和未来一段时期农业现代化的重要主体。“十五五”时期深化农村改革，首先仍要处理好农民和土地的关系。这要求坚持农村土地集体所有制不动摇，保障农户土地承包关系稳定，同时进一步完善土地承包经营权制度，规范土地经营权流转。

（一）确保土地承包关系长期稳定

土地承包经营权是土地承包关系的法权表达，兼具财产属性和保障属性，承载“耕者有其田”的制度功能。当前，农户行使土地承包经营权，应结合二轮延包、遏制撂荒、防止耕地“非粮化”等政策目标加以规范。

在二轮延包背景下，应确保绝大多数农户原有承包地保持稳定、顺利延包。政策上强调“大稳定、小调整”，其法理基础在于土地承包经营权作为用益物权，一经设立即具有对抗所有权的效力，非因法定事由不得消灭。《民法典》和《农村土地承包法》均将承包地调整限定于自然灾害严重毁损承包地等特殊情形。既然二轮承包到期后强调自动顺延，则该特殊情形不仅适用于承包期内，也应适用于二轮延包之际。因此，除承包地因自然灾害等原因严重毁损外，原则上不得变更原有承包关系。对于无地、少地农户，农村集体经济组织可通过依法发包机动地、新增土地、依法收回或承包方自愿交回的土地等方式解决，也可通过就业服务、集体收益分配等方式予以保障。

在遏制耕地撂荒背景下，应因地制宜推进撂荒地治理。撂荒不同于轮作休耕，轮作休耕是为了恢复土地生产能力，撂荒则是在土地具备生产能力时放弃农业生产。治理撂荒应区分层次：首先，农村集体经济组织可引导农户退出承包地，或鼓励其流转土地经营权；其次，如农户拒绝退出或流转，可依据《粮食安全保障法》进行“代耕代种”，其本质是基于粮食安全公共利益形成的强制缔约关系；最后，如撂荒造成土地地力物理损害，农村集体经济组织可作为集体土地所有权代行主体，请求承包户恢复原状并赔偿损失。

在防止耕地“非粮化”背景下，应落实耕地利用优先序，调整优化种植结构。不同类型耕地对应不同种植要求：高标准农田原则上用于粮食生产，永久基本农田重点用于粮食生产，一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。耕地种植用途管控限制了承包户自主经营权，其正当性在于保障粮食安全这一公共利益，但农户因此不能种植收益更高经济作物而产生的损失，应通过耕地保护补偿制度获得合理补偿。违反用途管控的农户，可能承担民事责任，也可能面临批评教育、不予发放粮食生产相关补贴等行政后果。

（二）规范土地经营权流转

承包地“三权分置”政策提出初期，重点在于放活土地经营权。但近年来，一些地方出现违背农民意愿强制流转土地经营权，以及流转后“非农化”“非粮化”等问题。因此，当前政策不再片面追求流转规模，而是强调依法、有序、适度流转。

一方面，土地经营权流转方式须符合法律规定。《农村土地承包法》规定土地经营权可通过出租、入股或者其他方式流转。其中，出租和入股均为债权性流转，不改变土地承包经营关系，因此其他方式也应属于合法的债权性流转。实践中，若为土地托管，其本质涉及农业生产多个环节，不能简单概括为土地经营权流转，通常不应适用土地经营权流转规则和行政许可制度。若为“代耕”，则属于土地经营权流转方式之一，但与治理撂荒中的“代耕代种”不同，前者基于意思自治，后者具有强制性。若为“返租倒包”，即农村集体经济组织将已发包土地返租后再转租或发包，若采取多数决方式集中流转，则损害少数承包农户利益，应予禁止；若全体成员一致同意，其实质仍为出租，不必单独作为流转方式。

另一方面，土地经营权流转期限和面积应当适当。土地经营权流转期限不得超过承包期剩余期限。若承包方超期流转，其行为属于无权处分；如承包方后来继续取得承包经营权，则流转合同有效，受让人取得土地经营权；如承包方未能延包，合同虽有效，但受让人不能取得超期部分土地经营权，可请求解除合同或追究违约责任。对于流转面积，法律未作统一标准，因为适度规模经营受地区、作物和经营能力影响。工商企业等社会资本大面积流转土地经营权时，应接受行政许可和风险审查。承包农户也可在受让方弃耕、非农化利用耕地等严重违约情形下，主张违约责任并单方解除流转合同。

新型农业经营主体在保障农产品供给、促进农民增收和推动农业转型升级方面具有重要作用。进入新发展阶段，培育新型农业经营主体的重点在于“提质增效”，即增强其经营活力和带动能力。明确各类主体的法律地位，是发展其经营能力的前提；使其与小农户形成稳定联结，是发挥其带动能力的关键。

（一）新型农业经营主体的法律地位

新型农业经营主体主要包括家庭农场、专业大户、农业企业和农民合作社。

家庭农场是现代农业的重要经营方式，以家庭成员为主要劳动力，以家庭为基本经营单元，从事规模化、标准化、集约化农业生产经营。家庭农场与传统农户经营的根本区别在于经营土地达到一定规模。若家庭农场未登记为市场主体，其性质仍为承包户；若登记为个体工商户，则属于家庭经营型个体工商户；若登记为个人独资企业，应以家庭共有财产出资，并以家庭共有财产承担无限责任。家庭农场虽可采取合伙形式，但如采取有限合伙形式，家庭成员不宜作为有限合伙人，因为家庭经营外观与有限合伙人不执行事务的特征并不协调。有限责任公司也不宜成为家庭农场的主要形式，因为公司治理强调所有权与经营权分离，而家庭农场恰以家庭成员集中经营为特质。

专业大户尚无统一法律定义。地方规范有的将其理解为具有一定规模的农户，有的表述为具有一定生产规模和专业种养水平的农户或其他经营主体。专业大户通常不是独立市场主体。一是现有规范体系中缺乏专业大户工商登记依据；二是专业大户与家庭农场相比，认定标准通常低于家庭农场，既然家庭农场多以承包户或个体工商户为主要形式，专业大户不宜被赋予更高主体形态；三是部分非农户家庭专业大户，多是科技人员、高校毕业生、退役军人等取得土地经营权后，以户为单位从事农业经营，并不当然具有法人或非法人组织地位。

农业企业通常具有营利法人地位，是以取得利润并分配给出资人为目的成立的法人，包括公司制农业企业和非公司制农业企业。农民合作经济组织则类型较多，其中农民专业合作社和供销合作社属于农业经营主体，农村信用合作社虽有“合作社”之名，但属于银行类金融机构，并非农业经营主体。农民专业合作社是农业生产经营者或服务提供者、利用者自愿联合、民主管理的互助性经济组织，依登记取得法人资格。其主体特征包括成员基础的开放性与身份性并存、内部治理的民主性、盈余分配以交易量返还为主以及对外责任的独立性。供销合作社则兼具市场主体属性和政策工具属性，既要保障其平等市场交易地位，也可通过政策引导其发挥为农服务功能。

（二）新型农业经营主体与小农户的法律联结

“大国小农”是我国农业的基本特征。单个小农户难以独立满足农业新质生产力发展要求，因此应通过法律工具促进新型农业经营主体与小农户紧密联合，使小农户成为现代农业发展的参与者和受益者。

第一种法律工具是合同法规范。新型农业经营主体与小农户可以通过农业订单合同、长期合作协议、服务合同等形成联结。此类合同并非简单的一次性买卖合同，而常具有长期性、组织性和网状结构。尤其在多个经营主体与多个农户合作时，应借助组织型合同，将分散主体组织起来，形成稳定交易链条。农业产业化联合体就是典型载体。其不是独立法人，各成员产权关系不变、独立经营，但通过合同、协议或章程形成紧密型经营联盟。其内部可包含多个子合同：农业企业、农民合作社与小农户之间可形成承揽合同、技术合同或买卖合同；农业企业、合作社与物流、仓储、销售主体之间可形成运输合同、保管合同和买卖合同；小农户与专业大户、家庭农场之间也可通过土地承包经营权转让或土地经营权流转合同实现适度规模经营。

但仅依靠合同联结，仍容易停留在“零散的个体合作”层面，难以形成紧密的群体联结。因此，有必要进一步引入组织法机制，推动新型农业经营主体与小农户由契约联结向组织联结转型。

第二种法律工具是组织法规范。小农户可以通过投资入股成为农业企业股东、农民专业合作社成员或普通合伙型家庭农场合伙人。其可用于投资的主要财产包括土地经营权和集体经营性财产收益权份额。土地经营权作价应综合考虑土地数量质量、入股期限和流转指导价格；集体经营性财产收益权份额则应结合农村集体经济组织经营状况、收益分配制度和份额类型评估。实践中出现以劳动力入股或“工票”入股的做法，但现行法并不认可劳务作价出资，且农民专业合作社法也禁止成员以债权充抵出资。因此，以劳动力入股或变相以劳动力入股均与现行法律存在冲突。

在分红机制上，也存在政策与法律的张力。组织法中的分红通常以存在可分配利润为前提，而政策文本中的“保底收益+按股分红”意味着，即使经营主体没有利润，也要向小农户支付一定收益。对此，有观点将其解释为土地经营权入股同时包含出租和入股两个行为，保底收益对应出租利益，按股分红对应出资利益。但从严格法理看，土地经营权入股意味着农户以放弃流转价款为代价取得股权或股份，因此保底分红仍有待在法律上进一步解释和制度化。

农业社会化服务体系是现代农业经营体系的重要支撑。廓清农业社会化服务中的法律主体、法律关系和服务合同类型，是保障农业社会化服务体系有序运行的基础。

（一）农业社会化服务中的法律主体

农业社会化服务的对象是农业经营主体，并以小农户为重点。早期政策更多强调通过培育新型农业经营主体解决“谁来种地、怎么种地”问题。随着政策重心转向实现小农户和现代农业有机衔接，小农户成为农业社会化服务的重点对象。原因在于，我国农业仍以小农户为基本面，单靠新型农业经营主体难以全面实现农业现代化，必须通过社会化服务解决小农户生产现代化难题。

农业社会化服务主体以多元市场主体为主，包括专业公司、农民合作社、供销合作社、农村集体经济组织、服务专业户等。农业企业、农民专业合作社等主体既可以直接从事农业生产，也可以通过服务合同成为农业社会化服务提供者。较特殊的是，农村集体经济组织为本组织成员提供技术、信息等服务，并不完全基于服务合同，而是源于《农村集体经济组织法》赋予其为成员生产经营提供服务的职能。

农村集体经济组织在农业社会化服务中具有枢纽地位。对内，其可整合土地、资金和其他生产要素，通过成员权制度和收益分配机制实现利益共享；对外，其可代表或组织成员与其他村集体、新型农业经营主体和服务主体开展合作，拓展农业产业链条。与单纯以农民专业合作社或涉农企业为中心的联结模式相比，以农村集体经济组织为中心，更能在较大范围内整合资源、扩大收益并实现再分配。

同时，农村集体经济组织还常常在小农户与服务主体之间发挥中介作用。政策文本中的“居间”并不限于民法意义上的中介合同，而是泛指多种联结功能。其既可能表现为中介合同，即为小农户提供与服务主体订约的媒介；也可能表现为委托合同，即接受小农户委托，以农户名义订立服务合同；还可能表现为行纪合同，即以自己名义、为农户利益与服务主体订约，并通过内部结算机制将交易结果分配给农户。由此，农村集体经济组织具有对外连接市场、对内整合成员的双重功能。

（二）农业社会化服务中的服务合同

农业社会化服务主体与服务对象之间通常形成服务合同关系。因服务内容多样，合同类型也存在差异。

1.农业生产全程托管合同性质：委托合同、承揽合同

农业生产托管是农业社会化服务的重要方式，包括全程托管和部分环节托管。全程托管通常按亩定价，由托管方完成耕、种、防、收等环节，农户最终获得收获物或销售收益。农户与托管方之间并非雇佣合同关系，因为托管方通常自带机械设备和专业技术，且让小农户承担雇佣关系中的用工风险并不合理。

农业生产托管更可能在委托合同和承揽合同之间选择。二者区别在于，承揽合同重在完成特定成果，违约责任取决于结果是否实现；委托合同重在处理事务过程，违约责任通常需要考虑受托人过错。若示范合同以过错作为违约责任基础，更接近委托合同；若约定未达到产量或收益时进行补偿，则更接近承揽合同。当事人可结合服务内容和风险分配需要选择合同性质。

2.农业运输、仓储环节托管合同性质：货运合同、仓储合同

农产品流通体系和冷链物流能力直接影响农产品价格和农民收入。农户与服务主体之间以农产品运输为内容订立的合同属于货运合同。服务主体作为承运人，应在约定或合理期限内将农产品安全运至指定地点。农产品具有鲜活易腐特性，运输中如发生毁损灭失，承运人原则上承担严格赔偿责任。承运人不得轻易以“合理损耗”为由免责；若未采取合理保鲜措施导致损害，应承担赔偿责任。

农产品仓储环节形成仓储合同。仓储服务主体应对仓储物负有妥善储存义务，尤其要控制温度、湿度等条件。实践中，“烘干及仓储”常相互衔接，但二者属于不同合同关系：烘干合同通常为承揽合同，仓储合同则适用仓储合同规则。若农产品在烘干环节已受损，仓储服务主体又未及时验收发现，导致损害扩大，则应根据各方过错承担相应责任。

3.农业技术推广合同性质：技术服务合同、技术培训合同、植物新品种权转让或许可合同

农业科技和装备支撑是现代农业发展的关键。农业社会化服务中的技术合同，主要包括技术服务合同和技术培训合同。技术服务合同中，受托人负有解决技术问题并传授相关知识的义务，农户作为委托人应支付报酬并提供必要配合。技术培训合同则通常由基层政府、村民委员会、农村集体经济组织等作为委托人，农业科研机构、涉农高校、农业企业、科技特派员等作为受托人，对指定农民进行专业技术训练和指导。

农业经营主体引入优质品种，还可能涉及植物新品种权转让或许可。植物新品种权转让会发生权利主体变更，许可则不改变权属，仅授予实施权。农业企业等主体须与品种权人订立转让或许可合同，才能合法生产、经营种子，否则构成侵权。农户自繁自用授权品种繁殖材料可不经品种权人许可，但这里的农民应限于家庭联产承包责任制下的承包户，不包括家庭农场等其他主体。

发展新型农村集体经济，是深化农村改革和赋予农民更加充分财产权益的重要内容。但支持发展新型农村集体经济，应与严控新增村级债务相结合。也就是说，农村集体经济组织既要积极参与市场经营活动，也要严格控制经营风险。

（一）农村集体经济组织依法参与市场经营活动

农村集体经济组织是深化农村改革的重要载体。实践中，农村集体经济组织通过外部市场竞争获取收益，再通过内部治理机制将收益分配给成员。其市场参与不仅是经济行为，也承载整合农村资源、联结多元主体和实现利益再分配的制度功能。

农村集体经济组织作为特别法人，可以独立实施营利行为，但其经营目的不同于一般营利法人。公司制企业以资本增值和股东利益最大化为目标，而农村集体经济组织的根本目的在于实现成员共同利益和集体资产保值增值。因此，其经营行为具有公益性嵌入营利性的复合属性。

在责任承担上，农村集体经济组织对外以法人财产独立承担责任，实现成员个人财产与集体债务隔离；对内则通过成员份额和收益分配制度，将经营风险在集体内部制度化分散，而非由个体成员直接承担。这种责任结构不同于公司股东有限责任，也不同于合伙企业的无限连带责任，具有特别法人特征。

有争议的是，农村集体经济组织直接参与市场交易时，责任财产范围如何确定。原则上，非经营性资产与资源性资产具有公共性、保障性或限制流通性，不宜作为普通债务执行对象。农村集体经济组织的责任财产范围应与可转让财产范围基本一致。集体经营性资产可作为责任财产，但不应包括无法流通的不动产；集体资源性资产本身不能成为责任财产，但由集体所有权派生且不具身份属性的使用权、经营权、收益权，可纳入责任财产范围。若农村集体经济组织以经营性资产购买非经营性资产，为防止逃避债务，该部分财产也应纳入责任财产范围。

（二）农村集体经济组织依法分配集体收益

坚持集体所有制，要求集体财产不得分割到成员个人。但农村集体经济组织通过收益分配，可以实现成员对集体财产利益的分享。《农村集体经济组织法》规定，农村集体经济组织当年收益应按照章程提取公积公益金，用于弥补亏损、扩大生产经营等，剩余可分配收益按照量化给成员的集体经营性财产收益权份额进行分配。

集体收益分配不同于公司的资本利润分配。公司分红以股东出资或股份为基础，体现资本收益逻辑；农村集体经济组织分配收益，则是为了实现集体所有权的成员共享功能。收益权份额可以依据人口、劳龄、扶贫、土地等因素配置。人口份额具有保障功能，劳龄份额强调成员对集体的历史贡献，土地份额则与土地资源权益相关。不同地区可结合自身集体资产来源、成员结构和治理目标，合理确定收益权份额配置方式。

同时，收益分配应坚持成员权利保护和集体可持续发展之间的平衡。若过度分配，可能削弱集体经济组织扩大生产和公共服务能力；若过度留存，又可能损害成员分享集体收益的权利。因此，章程和成员大会应在公积公益金提取、收益权份额量化、分配程序和监督机制等方面作出明确安排。

（三）农村集体经济组织经营风险的法律控制

农村集体经济组织虽可参与市场经营，但其对成员负有生存保障职责，不宜参与风险较大的营利活动。农村集体经济组织成员并无类似公司股东的出资行为，成员与组织之间也不存在基于出资形成的资本关系。因此，农村集体经济组织并不以获利最大化为目标，而应以成员利益最大化和集体财产保值增值为目标。

从财产性质看，农村集体资产主要是土地资产，土地本身具有公有性和保障性；从权属关系看，农村集体经济组织并不享有农村土地等资源的所有权，而只是代表农民集体行使所有权。因此，其市场经营必须以保障成员权益为出发点。法律允许农村集体经济组织设立次级法人，也正是为了避免其直接参与高风险活动、承担超出承受能力的债务。为保证农村集体经济组织长期、稳定地为成员提供物质保障，应限制其参与收益周期过长、经营风险过高的营利活动。

在静态维度上，应完善农村集体财产监管体系。《农村集体经济组织法》已经构建内部监管和外部监管机制。内部监管依赖监事会职权履行和成员民主监督。成员大会有权审议财务预决算、决定重大投资事项、审议理事会和监事会工作报告，并选举或罢免相关人员，从而通过民主表决机制控制经营风险。外部监管主要是审计监督。审计事项应进一步细化，包括财务管理制度执行、会计资料真实性合法性、收入支出和资产负债变动、集体财产管理使用、承包合同履行、承包费租金土地补偿费及集体经营性建设用地入市收益管理使用、上级拨付和社会捐赠资金使用、公益事业筹资筹劳、负责人任期目标和离任经济责任、侵占集体财产等损害集体利益的行为。

加快健全现代农业经营体系，是实现中国式农业现代化的重要手段。我国现代农业经营体系应在坚持家庭经营基础地位的前提下，发展各有特色、各具优势的家庭经营、合作经营和集体经营。

家庭经营方面，小农户应依法从事农业生产，不得撂荒或违反耕地用途管控，也不宜通过长时间、大面积流转土地削弱家庭经营的基础地位。合作经营方面，应发挥专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体作用，使其既能直接参与农业生产，也能成为农业社会化服务主体，并通过合同联结、组织联结等方式带动小农户进入现代农业发展轨道。集体经营方面，农村集体经济组织不同于一般营利法人，其经营活动必须受到集体财产性质和成员共同利益目标的约束。

因此，现代农业经营体系的法治路径，应以农村集体经济组织为重要枢纽，联结小农户、新型农业经营主体和农业社会化服务主体，形成主体多元、方式多样、功能互补、协同高效的中国特色现代农业经营体系。在积极发展农村集体经济的同时，也要严格控制集体经营风险，以法治方式保障农业强国建设。

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