孙诗涵 全世文 | 统筹发展“四个农业”:时代方位、制约因素与实施路径

（一）多元目标冲突的双重困境

“四个农业”在理论上的互补与支撑关系并不能自然转化为实践中的协同推进。根据前文所述，过渡期多元目标的内在张力是“四个农业”必须统筹发展的重要原因。反过来讲，“四个农业”在统筹推进过程中也必然会受到多元目标内在冲突的制约。过渡期的本质特征在于新旧目标体系的并存与转换。就中国农业发展而言，过渡期粮食安全目标不仅没有弱化反而受国际环境影响被提升到前所未有的战略高度，同时，食物消费升级、收入分配不均、绿色低碳转型等现实背景又要求新目标必须纳入政策议程。因此，过渡期农业政策目标必然呈现高度复杂的结构：既要保供给，又要提质量；既要扩产能，又要增效益；既要稳当前，又要谋长远。

目标叠加本身构成了“四个农业”统筹发展的第一重困境。给定资源禀赋和技术条件，短期内多元政策目标冲突在国家层面具有不可消解性。粮食安全目标要求稳定或提高粮食等重要农产品产量并减少国际依赖，必然要强化对科技农业的政策支持。但农业发展规律和作物经济特性决定了粮食作物的比较收益必然偏低，即使技术进步大幅提高土地生产率，也难以从根本上扭转工农劳动生产率差距。而质量提升和品牌建设通常要求规模化和标准化生产，需要较高的组织化程度和市场运作能力，但中国粮食生产经营主体仍有大量小规模农户。而且，消费升级更多体现在食物结构变化上，而非同类食物品质结构变化上。因此，在粮食领域推进质量农业和品牌农业，必然面临着比较效益低、组织基础弱、市场空间窄的现实制约。

多元目标冲突不仅涉及短期政策资源分配，还进一步影响农业发展长期转型。如果政策资源优先用于保障粮食安全，那么，质量农业和品牌农业的推进会相对受到挤压，从而延缓农业转型进程。反之，如果政策资源过早转向质量效益目标，又可能影响粮食生产积极性，在粮食安全基础尚未充分稳固的情况下给社会稳定带来风险。过渡期的深层矛盾恰恰在于多元目标尽管相互制约但又必须同时追求，不存在特定目标可以暂时搁置的情形。多元目标“难以兼顾又必须兼顾”正是国家统筹发展“四个农业”面临的结构性困境。

国家统筹发展要求与地方功能化实践之间的张力构成了“四个农业”统筹发展的另一重困境。国家层面需要兼顾多元目标，而地方层面的核心约束与理性选择则高度依赖特定资源禀赋与区域功能定位，从而形成各有侧重的“四个农业”协同模式。地方实践“四个农业”的差异化模式在原则上与国家赋予的功能定位相一致，但若缺乏有效的跨区域价值补偿与协同机制，其长期累积效应就会导向非预期的系统性后果。以粮食主产区为例，其核心功能与政策考核高度聚焦于保障粮食生产，政策资源优先向科技农业和绿色农业倾斜。但是，从“四个农业”协同发展的价值链条审视，长期弱化质量农业和品牌农业，往往会导致主产区的技术优势与生态效益无法通过标准与信用体系有效转化为市场价值与经济激励。这不仅会削弱经营主体生产积极性，而且会制约主产区农业效益与农民增收，对粮食综合生产能力的可持续巩固构成潜在挑战，形成功能锁定与区域均衡发展之间的长远矛盾。

（二）农业经营主体的能力约束

当前，中国农业经营的组织化转型逐渐呈现双轨特征。一方面，新型农业经营主体持续发展，家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等数量已颇为可观，构成了现代农业的先锋力量。另一方面，“大国小农”仍是基本国情。根据第三次农业普查数据，小农户数量占农业经营主体的98％以上，小农户从业人员占农业从业人员的90％，小农户经营耕地面积占总耕地面积的70％。在较长一段历史时期内，小农户将与新型经营主体共存且前者数量占据绝对主导地位。这一结构特征意味着“四个农业”所要求的技术密集型、资本密集型和高度组织化运营模式必然面临微观经营主体的能力约束。

小农户推进“四个农业”面临全方位短板。科技农业要求掌握现代技术、购置智能装备、获取市场信息，对资金、知识、信息能力都有较高要求，小规模经营难以承担高昂的固定成本投入，也难以形成技术应用的规模效应。绿色农业要求采用生态技术、承担短期收益下降风险、接受生态监管，但现有生态补偿机制难以完全覆盖转型机会成本，分散的小农户也难以有效监管。质量农业要求实施标准化生产、建立追溯体系、保证产品一致性，对规模化和组织化程度有明确要求，而小农户分散经营导致标准难以统一、质量难以稳定、追溯成本过高。品牌农业要求打造市场形象、开展营销推广、维护品牌声誉，小农户显然无力承担市场化运作成本，更难以在市场中建立品牌识别度。而且，这些短板并非简单技术培训或资金扶持所能克服，而是源于小规模经营的内在局限。即使通过社会化服务或合作组织在一定程度上缓解部分约束，小农户分散经营带来的协调成本高、监督成本大、标准难统一、质量难保证等问题仍然存在。更重要的是，小农户经营决策往往基于家庭生计和风险规避的考虑，对短期收益敏感度高，中长期投资的意愿低，其决策机制与“四个农业”所要求的持续投入、标准执行、品质维护存在内在矛盾。

经营组织问题使政策设计面临效率导向与公平保障之间的两难选择。农业转型升级要求提高组织化程度，发展适度规模经营，低效率农户应有序退出，政策资源应逐渐向新型经营主体倾斜以提高效率，但在小农户长期存续的背景下，共同富裕目标又要求政策设计必须构建包容性框架，保障小农户生计安全与发展机会，避免其在现代化进程中被边缘化。因此，就政策设计导向而言，侧重于竞争性、项目制的绩效激励政策虽有助于提升效率却可能将大部分小农户排除在支持体系之外，在短期内导致产量发生波动；而普惠性和保障性政策虽有利于稳定与公平却又可能固化分散经营格局，延缓农业整体转型升级的步伐。

（三）农业支持政策的结构性偏向

前述困境与约束集中体现在农业支持政策层面。首先，农业支持政策的结构性偏向典型地反映在农业财政投入结构上。以稳产保供为直接目标的生产导向型补贴，构成当前农业财政投入的绝对主体。“耕地地力保护补贴”“实际种粮农民一次性补贴”“产粮大县奖励资金”等，均是预算规模大、覆盖面广的核心政策。旨在直接提升粮食产能的“高标准农田建设”和“东北黑土地保护”也是财政资金的重点投入方向。相比之下，支持绿色转型的项目如“耕地轮作休耕补助”“农业绿色发展”等，无论是资金规模还是政策强度，均无法与前述旨在促进粮食生产的挂钩政策相提并论。

其次，质量农业与品牌农业的支持政策，在形态和力度上呈现出项目化与辅助性特征。在品质提升方面，相关政策多依托于各类专项试点与示范项目推进，例如，农业农村部在《农产品品质提升行动实施方案》中提出的“五个一百”建设以及围绕“三品一标”实施的标准化基地建设、全产业链标准化推广等举措。在品牌建设方面，政策扶持主要体现为制度构建、公共服务提供和金融工具间接引导，例如《优质农产品消费促进行动实施方案》中提出的构建“三展一训”宣传平台、实施“十百千万”工程以及依据《农业品牌精品培育计划（2022—2025年）》开展的夯实品牌培育基础、提升品牌营销能力、提高管理服务水平、营造品牌消费环境等各项举措。

偏向性政策资源配置格局的形成根源在于双重约束下的政策路径依赖。在国家粮食安全战略目标的绝对优先次序下，任何可能被视为弱化产能保障的政策调整都会面临巨大风险，使得以增产为导向的支持政策具有天然的政治正确性与稳定性。而且，与“按面积补贴”或“托底收购”等操作简便、易于监督的传统政策相比，衡量质量、生态效益或品牌价值需要复杂的技术标准、监测体系和认证程序，执行成本和行政难度相对更高。在国家战略目标给定和基层治理能力有限的条件下，延续既有政策逻辑成为理性选择。“增产”与“增效”“增收”之间的内在张力无法得到有效缓解，使得农业整体转型在相当程度上受限于原有政策路径所设定的轨道。因此，虽然兼顾多元目标的农业政策体系在不断拓展，但核心资源的分配逻辑与激励导向并未发生根本性转变，必然会制约“四个农业”的统筹发展。

（一）重构国家粮食安全战略的实现路径

破解多元目标冲突和经营主体能力约束的根本出路，在于调整国家粮食安全战略的微观实现基础。统筹发展“四个农业”需要将国家粮食安全战略的微观基础由主要依赖小农户逐步转向主要依赖新型农业经营主体，其核心逻辑在于经营主体功能分化与优化配置。新型经营主体，特别是家庭农场和农业龙头企业，具备较强的资本积累能力、技术采纳能力和市场对接能力，能够推进“四个农业”协同发展。更为关键的是，新型经营主体通过规模经营和专业化生产可以在保障粮食产能的同时实现经营效益提升，内生性地形成持续投入和技术创新的激励机制。

战略转型本质上是基于比较优势原则的经营主体功能重构，并非“去小农化”。小农户和部分农民合作社应主要转向特色经济作物、高附加值园艺产品等领域，这类产品对精细化管理和地方性知识依赖度高，小规模经营仍具备比较优势。在这些领域，小农户可以通过深度推进质量农业和品牌农业，实现“小而精”“小而美”的发展路径，获取市场溢价和增值收益。

（二）优化农业支持政策配置，推动经营主体功能分化

农业支持政策体系调整必须服务于农业经营主体功能分化的战略转向。当前农业支持政策的结构性偏向客观上强化了小农户在粮食生产中的主体地位，固化了分散经营格局。要推动经营主体功能分化，核心是建立与经营主体类型和产业选择相适配的差异化支持体系。在粮食等大宗产品生产领域，政策资源配置应逐步向新型经营主体倾斜，形成规模化、专业化生产的政策激励。具体而言，现行以承包地面积为基础的普惠性补贴应当调整为与实际种粮规模和经营绩效挂钩的差异化补贴，提高对适度规模经营主体的单位面积补贴强度，降低小规模经营主体的补贴依赖。对转向特色农产品经营的小农户，政策支持重点应聚焦于产品质量与品牌建设。具体而言，通过推广良种良法、加强地理标志农产品培育与保护、鼓励并补贴绿色有机认证等方式，降低小农户采纳新技术和参与质量认证的成本。针对小农户普遍难以独立承担品牌建设成本的现实，政府应进一步加大对区域公用品牌的培育和推广力度，为分散经营的小农户提供统一的市场识别与消费信任背书。

农业支持政策优化的关键是建立一套能够引导经营主体有序转型的动态调整机制。对于仍在从事粮食生产的小农户，政策支持不宜简单退出或大幅削减，而应依托社会化服务体系，为其提供技术指导、生产托管、产销对接等公共服务，在维持其基本生计的同时为其逐步转向特色作物生产或有序退出农业创造条件。对于转向特色作物但经营规模较小的农户，则应通过培育合作组织、发挥龙头企业带动作用等方式，将其纳入现代农业产业体系，逐步提升其落实“四个农业”的能力。此类渐进式、差异化的政策调整，既可避免对现有农业生产格局造成剧烈冲击，也能形成清晰的政策导向，推动经营主体结构逐步适配“四个农业”统筹发展的要求。

（三）结合功能区划建立分类推进机制

经营主体功能分化并非完全是微观决策，而是深度嵌入国家产业发展规划和区域功能规划。新型经营主体主要承担粮食生产、小农户主要转向特色作物生产的功能分化格局，天然对应着不同的产业发展逻辑，并同时映射到不同区域的战略定位分异。从产业差异看，粮食产业属于土地密集、规模经济显著的基础产业，核心是在确保供给安全的前提下实现可持续生产与效益提升，科技农业和绿色农业构成优先领域。特色作物产业属于劳动密集、差异化竞争的高附加值产业，核心是通过品质差异化和品牌溢价实现价值提升，质量农业和品牌农业成为突破方向。

统筹发展“四个农业”必须与国家主体功能区规划、农业资源区划和国家生态功能区划深度融合，依据区域功能定位确定发展重点与推进节奏，协同推进区域功能落地和经营主体结构优化。粮食主产区作为国家粮食安全的核心载体，应通过政策倾斜和要素配置引导新型经营主体从事粮食规模化生产。特色农产品优势区则应当发挥小农户在精细化生产中的比较优势，通过完善组织联结机制和市场服务体系，助力其提升产品质量、加强品牌建设。生态功能区需要探索生态产品价值实现机制，推动“绿水青山”转化为“金山银山”。

分类推进的制度安排需要遵循两个基本原则。一是坚持因地制宜，避免“一刀切”。应充分考虑各地区发展阶段与资源禀赋的客观差异，允许并鼓励地方结合实际进行适应性调整。二是强化跨区域协调，健全利益补偿机制。在一定程度上缓解粮食主产区经营主体转型滞后、农民增收压力较大的现实困境。

（四）构建小农户融入现代农业的实现机制

在经营主体功能分化过程中，还需要通过创新利益联结模式与健全社会化服务体系，将小农户有机嵌入现代农业生产链条。紧密的利益联结机制是带动小农户融入现代产业链的核心。实践中形成的“双绑”模式及其派生的精细化利润分配机制通过契约将龙头企业、农民合作社与小农户深度绑定，形成明确分工：龙头企业专注于技术研发、品牌建设与市场开拓；合作社承担生产组织、标准传导与质量管控；小农户则按照既定标准进行田间生产。在扣除生产成本后，将大部分销售利润按约定比例直接返还给农户，并提取部分收益用于合作社与村集体的可持续发展基金。这种制度设计直接激励小农户主动提升产品品质、管理规范与绿色生产水平，为“质量农业”与“品牌农业”在特色产业中的落地提供稳定的微观组织基础与内生动力。

针对小农户在技术采纳、资金获取与市场信息等方面的短板，全面的社会化服务赋能机制将先进适用的品种、技术、装备等生产要素以标准化、低成本的方式导入小农户的生产过程，为小农户提供从良种供应、统防统治、农机作业到烘干仓储、初加工等全程或环节托管服务。这不仅能显著降低小农户采纳绿色生产技术、实施标准化管理的门槛与成本，直接服务于“科技农业”与“绿色农业”推广，还能通过集中采购、统一作业等方式释放规模效益，增强小农户市场议价能力与风险抵御能力，为其转型发展特色产业提供缓冲与支撑。

为确保上述机制有效运转，政府需规范合作社的治理结构与财务公开制度，强化对订单农业合同的规范与监管，保护小农户合理收益。此外，还需通过创设风险补偿基金、推广特色农产品保险、开发供应链金融产品等政策支持，为机制的稳定运行与服务的有效供给营造良好的制度环境，最终形成带动小农户共同发展、共享成果的稳固格局。

(本文载于《吉林大学社会科学学报》2026年第3期，注释从略，如有需要请参阅原文。全文图片除特殊声明者外，均由作者提供。)

图文：孙诗涵 全世文

排版：赵婧一

初审：沈诗杰

复审：李佳欣

终审：秦曰龙