报告发布|规制公海转载:以金枪鱼区域渔业管理组织为例
- 2026-05-21 19:12:43
报告发布|规制公海转载:以金枪鱼区域渔业管理组织为例
导语 5月2日是世界金枪鱼日，以呼吁全球关注金枪鱼资源的可持续管理与海洋生态保护。值此之际，北京绿研公益发展中心发布《规制公海转载：以金枪鱼区域渔业管理组织为例》简报，聚焦公海转载这一可能对金枪鱼和类金枪鱼等远洋渔业资源构成挑战的重要环节，支持区域渔业管理组织完善相关规则。 海洋渔业为全球数十亿人口提供蛋白质，是世界各国家（地区）及其渔业社区的重要经济支柱。因此，有必要通过完善的渔业管理体系，确保渔业资源利用的可持续性，涵盖从捕捞到上市全过程的规则制定与执法监督。可持续渔业管理需要持续识别漏洞并制定新规则加以完善。近几十年来，公海渔业管理不断发展，过度捕捞及非法、不报告和不管制（IUU）捕捞活动得到初步遏制。然而，公海船舶之间渔获物转载活动的增加，对现有“捕捞—运输—港口检查—市场”规制链条构成了新挑战。 联合国粮农组织将“转载”定义为将渔获物从一艘渔船转移到另一艘渔船或专用货船的行为。转载能带来三方面经济效益：保持捕捞渔船连续作业，节约成本、提高效率；使渔获物便捷进入贸易流通；提高产品新鲜度和市场价值。转载可分为公海转载（在公海进行）和港口转载（在港口或领海指定地点进行）。 转载是渔获物离船至上岸间的过渡环节，直接关系到可追溯性与合法性验证。公海转载活动日益频发，给渔业管理带来巨大挑战，已成为远洋渔业运营中的常规安排。公海转载的透明度直接影响捕捞日志、观察员记录、渔船监控系统及港口检查等环节的准确性。若相关信息记录不完整或矛盾，会影响渔获物数据的可靠性，损害物种构成、渔获量及时空分布等关键指标。这些基础数据是渔业资源种群评估和管理决策的科学依据，直接关系到可持续渔业管理的科学性与有效性。若缺乏有效监管，公海转载可能沦为IUU活动规避监管的盲区，引发数据造假、非法渔获混装，严重削弱可追溯性和资源可持续管理。此外，还会衍生其他风险：IUU渔船可通过转载获得补给，长期持续非法作业；随船渔工可能被迫延长劳动时间，合法权益难以保障；公海转载可能与其他有组织犯罪挂钩，包括人口贩卖及毒品、武器、野生动植物非法交易等。北京绿研公益发展中心撰写并发布《规制公海转载：以金枪鱼区域渔业管理组织为例》简报。简报首先介绍转载规则的内在逻辑与发展方向，然后结合金枪鱼区域渔业管理组织的实践梳理规则进展，最后提出可供参考的建议。 下载完整报告，请扫描下方二维码或点击阅读原文。 
公海转载管理的内在逻辑与发展方向 公海转载管理的核心目标是防止转载活动削弱渔获物数据的准确性和可追溯性。在缺乏监管的情况下，渔获物信息容易丢失或被篡改，导致渔业管理者无法准确判断资源种群的捕捞量，消费者也无从追溯水产品的可持续来源。为此，规制公海转载的基本逻辑在于：将转载船舶纳入区域渔业管理组织既有的渔船管理体系，使转载监管与船舶登记、航行监控和港口监管形成制度衔接。 
图1 转载管理的目标：确保转载活动不影响渔获物的可追溯性｜《规制公海转载：以金枪鱼区域渔业管理组织为例》简报 在责任框架上， 
图2 公海转载活动不同行为主体的监管职责｜《规制公海转载：以金枪鱼区域渔业管理组织为例》简报 只有三方充分协作，才能使一次转载活动的记录在船旗国和区域渔业管理组织留有完整副本，并与港口国的核验结果相互比对，从而提升监管的透明度和可追溯性。 金枪鱼区域渔业管理组织的实践 简报以五个金枪鱼RFMOs（WCPFC、ICCAT、IOTC、IATTC、CCSBT）为案例，分析了它们在适用范围与授权、事前通报、事中监控、事后报告等方面的具体规则。 事前通报方面，各组织均强调提前通知以确保授权和准备工作充分： 事中监控方面，所有金枪鱼RFMOs均要求公海转载运输船的观察员覆盖率达到100%，主要通过随船观察员落实，电子监控（如VMS系统）作为辅助手段用于位置跟踪和合规验证。运输船在完成自主汇报的基础上，须另行提交转载活动记录，供RFMOs和港口国交叉比对。这一要求比《转载自愿准则》更为严格。目前观察员全覆盖要求主要针对运输船，而非渔船。此外，CCSBT等组织还会监控船舶自动识别系统（AIS）信号，通过分析船舶靠近时长识别潜在的可疑活动。 事后报告方面，各组织规定较为详尽： 规制公海转载活动的建议 公海转载管理是区域渔业管理组织完善规制体系、压缩IUU活动空间的关键制度工具。目前，金枪鱼RFMOs的转载规则已基本构建起从授权到报告的管理体系，在较大程度上将《转载自愿准则》转化为具有法律约束力的管理措施。然而，金枪鱼RFMOs的转载规则仍存在改进空间。事中监控仍高度依赖观察员，电子监控尚未普及；跨洋区的信息共享机制有限，部分数据因保密要求未能充分公开，影响协同执法效果；部分发展中国家的能力存在短板，可能放大监管漏洞。为此，公海转载活动的规制需要持续的集体行动，具体包括以下四个方面： 第一，完善船舶名录标识与信息衔接机制，提升转载活动的可识别性与可核查性。 在各RFMOs已有船舶登记与转载管理制度的基础上，建议通过完善船舶名录信息，明确标识渔船和运输船是否具备转载资格，从而提高相关船舶的可识别性与管理针对性。建议借鉴部分RFMOs的实践，鼓励参与转载活动的运输船悬挂缔约方或合作非缔约方旗帜，以确保其纳入相应监管体系。在此基础上，建议充分利用现有转载预报与船舶名录之间的对应关系，加强信息一致性核查，而非额外增设审批环节，从而在控制履约成本的前提下提升管理效果。 第二，适度优化通报与报告安排，在可行范围内提升透明度与可追溯性。 结合金枪鱼RFMOs对事前通报和事后报告的既有规定，可在兼顾作业不确定性的前提下，探索适度延长事前通报时间窗口，并在必要时将相关信息通报至港口国，以提升信息透明度和衔接性。建议重点提升通报内容的准确性与完整性，例如明确转载时间区间、船舶身份信息及渔获物种类与数量等关键要素，并通过优化报告模板和信息流转方式，减少因时间或空间偏差导致的频繁修改及潜在履约风险，从而提升相关信息在核查与合规评估中的实际作用。 第三，围绕跨洋区转载活动，推动有针对性的信息衔接与有限共享。 鉴于不同RFMOs的管理区域相对独立，全面数据共享在实践中必要性有限，相关机制应重点聚焦运输船跨洋区从事转载活动的情形。建议围绕具体监管需求，探索在相关RFMOs之间建立必要的信息衔接安排，例如对运输船基本信息及其转载活动记录进行有限范围的通报或对接，以减少潜在监管盲区。 第四，结合现有监管实践，加强对履约能力相对不足国家的支持。 针对部分发展中国家在观察员项目、数据报告及港口检查等方面存在的能力短板，建议在RFMOs及相关合作机制下开展能力建设与经验交流。在此过程中，建议注重利用现有制度工具提升执行效果，而非增加新的复杂程序，从而在控制履约负担的同时，提高规则执行的稳定性与一致性。 公海转载既是远洋渔业降本增效的常见操作，也是当前渔业监管链条中相对薄弱的环节。当不同主体的捕捞活动之间形成竞争关系时，公海中的鱼类种群就从无主物变成了共有物，从而要求建立持续的治理机制，在公平原则下实现捕捞自由。公海转载管理已从技术性和程序性安排，逐步转变为连接国际义务履行与渔业治理成效的重要支点。 在现行国际法律与区域合作框架下，各国参与相关规则构建与实施时，普遍面临促进产业发展与落实资源养护责任之间的现实权衡。围绕这一核心问题，各国亟须依托区域渔业管理组织，加强规则衔接与信息互通，优化公海转载监管体系的制度设计，推动形成更加规范、可追溯且具备可执行性的监管机制。同时，在兼顾不同发展阶段与利益关切的前提下，探索更具包容性与效率导向的制度路径，对于提升公海渔业治理水平、增强相关制度的权威性与公信力具有重要意义。 报告发布｜让计划赶上变化：金枪鱼渔业的捕捞策略初探
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船旗国是最核心的责任主体，对悬挂其旗帜的船舶（包括渔船和运输船）拥有管辖权，须负责转载授权、数据报告和执法问责。 港口国是后端监管的关键，通过港口检查核验渔获物信息，阻断非法渔获物流入市场。 区域渔业管理组织（RFMOs）作为协调平台，制定统一的养护管理措施，汇集和共享信息，组织履约审查。
ICCAT要求渔船船长或船东至少在公海转载前24小时、港口转载前48小时向船旗国和沿岸国报告船舶信息、预计转载数量、日期、位置和捕捞来源。 IOTC要求渔船船长至少提前24小时向船旗国报告公海转载细节，港口转载提前48小时向港口国报告，内容涵盖船舶识别、产品类型和位置。 IATTC要求渔船至少提前24小时向船旗国报告公海转载，港口转载至少提前48小时向港口国报告，包括物种、数量和位置。 CCSBT要求渔船船长至少提前24小时向船旗国或沿岸国报告公海转载，港口转载提前48小时向港口国报告，内容包括IMO编号、转载吨位和捕捞位置。 WCPFC要求合作缔约方至少提前36小时向秘书处报告公海转载的预计细节，并通过指定格式提交。
ICCAT：渔船船长在公海转载完成后5个工作日内向船旗国及沿岸国提交声明；运输船船长在24小时内向渔船船旗国、沿岸国和ICCAT秘书处提交声明，并于渔获物登陆前48小时向登陆国提交。 IOTC：渔船船长在公海转载后5个工作日内、港口转载后15日内向船旗国提交声明；运输船船长在24小时内向IOTC秘书处、渔船船旗国和港口国提交声明，并于登陆前48小时向登陆国报告。 IATTC：渔船船长在公海转载后5个工作日内向船旗国提交声明；运输船船长在24小时内向IATTC秘书处、渔船船旗国和沿岸国提交声明，并于登陆前48小时向登陆国报告。 CCSBT：渔船船长在公海转载后5个工作日内、港口转载后15日内向船旗国（及沿岸国）提交声明；运输船船长在24小时内向CCSBT秘书处、渔船船旗国和港口国提交声明，并于登陆前48小时向登陆国报告。 WCPFC：要求合作缔约方在转载完成后15日内向秘书处提交标准化转载声明（不可抗力情况下额外增加12小时通知）。WCPFC未明确规定登陆前48小时要求，但所有转载活动须纳入年度报告汇总验证。
结语
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