袁纯清:发展渔业保险势在必行——11省渔业保险发展调研报告
为贯彻落实习近平总书记关于“向江河湖海要食物”重要指示批示要求，推动渔业更高质量、更有效率、更可持续、更有保障、更加安全发展，在中央农办组织协调下，笔者与财政部、农业农村部和银保监会等部委相关司局负责同志以及中国渔业互保协会等单位专家组成调研组，2022年赴四川、江苏、山东、福建、广东等五个渔业大省开展了渔业保险发展调研。同时，对河北、辽宁、安徽、湖北、湖南、海南等省区进行了书面调研。总的看，渔业是农业农村经济的重要组成部分，是大食物观下构建多元化食物供给体系的重要一环，是“向江河湖海要食物”的主战场，发展潜力巨大，但灾害多、灾损重，地方政府和渔民群众对强化风险保障、发展渔业保险诉求强烈、期盼热切；随着地方竞相探索，渔业保险发展取得了不少可资拓展的经验，瓶颈性技术问题得到一定程度解决，具备了推广实施的条件和基础。综合研判，将渔业保险纳入中央财政农业保险保费补贴政策支持范围，迫在当前、条件具备、势在必行、重在着力。
渔业是农业农村经济的重要组成部分，发展空间广阔但面临的灾损风险很大，亟需健全风险保障机制（一）渔业生产基本情况。我国渔业历史悠久，先民采集渔猎，殷商凿井养鱼，桑基鱼塘更被誉为中华渔文化的“活化石”。新中国成立后，国家全面加强渔业基础设施建设，渔业得到恢复和发展；改革开放以来，渔业在大农业（农林牧渔）中率先开展市场化改革，特别是1984年实行经营体制和产品价格“双放开”，渔业发展进入快车道，逐步探索走出了一条中国特色渔业发展之路。一是产量产值高。2021年，全国水产品总产量达到6690万吨，连续32年居世界第一，渔业产值达到约1.51万亿元，占农业总产值的10%以上，有些地方渔业已经成为当地农业乃至经济发展的支柱产业。二是投入相对大。从生产构成看，渔业属于农业中的资本密集型行业，生产要素相对集中，渔船、渔港、渔排、池塘、网箱等是离不开的生产工具和设施。渔业设施造价高，有的大型养殖网箱一期工程造价就高达6600多万元。三是养殖占比高。我国是世界上唯一一个养殖产量超过捕捞产量的主要渔业国。2021年，养殖产量5394万吨、捕捞产量1296万吨，养殖规模占比超过80%。四是普通渔民仍是从业主体。淡水养殖和近海捕捞以分散渔民为主，渔业从业人数1184万人，大多作业环境差、劳动强度大，生产生活条件艰苦，收入水平不高。2022年，渔民人均可支配收入21108元，与农民人均收入基本持平。（二）渔业是“向江河湖海要食物”的主战场，更是人民健康生活不可或缺的食物品类。水产品脂肪含量低、蛋白质含量高，富含微量元素，是健康、优质的蛋白质来源，也是民众餐桌不可或缺、不可替代的美味菜肴。2021年，渔业利用江河湖海等水域和国内外生物资源，生产出高质量动物蛋白近800万吨，为城乡居民提供超过1/3的动物蛋白。渔业发展空间广阔，有研究表明，水产品消费量2035年将比2021年增长45%，将是解决未来老百姓“吃得好、吃得健康”问题的重要渠道。（三）渔业风险具有突发性、惨重性、毁灭性，一旦受灾往往给生产者、行业和社会带来巨大损失。渔业生产环境复杂，与风浪潮涌为伍、与暴雨高温相随，船舶碰撞、疫病污染、极端天气等灾害不可预测、难以避免，面临的风险高。一是风险灾害多。渔业灾害多发频发突发，难以预防，与矿山、危险化学品等同属《安全生产法》确定的八大高危行业。二是遇险损失大。渔业灾害破坏力很强，一旦遇险成灾，往往造成惨重损失。据不完全统计，2021年全国由于渔业灾情造成水产品产量损失54.67万吨，受灾养殖面积388.53千公顷，直接经济损失达到106.49亿元。三是灾后复产难。渔业属于农业中的资本密集型行业，一旦发生渔船沉没、池塘破坏、网箱毁损等灾害，许多渔民不仅拿不出钱恢复再生产，有的还会背上沉重债务。（四）渔业保险存在政策短板。近20年来，中央财政对渔业最主要的支持是2006年设立的“渔业油价补贴政策”。各地渔业发展支持资金主要依靠这部分资金。特别是在农业保险领域，农林牧渔四个行业中，农业、林业、牧业已有16个品种纳入中央财政保费补贴直接支持范围，渔业尚未纳入。目前，有部分省市统筹资金，对渔业保险给予了一定的保费补贴，但深度、密度远未达到农业保险高质量发展的阶段性要求。渔业保险在摸索中前行，经历了较为曲折的发展过程。1952年，中国人民保险公司试办渔业保险，1958年停办；1983年恢复并开展国内渔船保险，后因亏损严重再次逐步淡出渔业保险市场。1994年原农业部组建中国渔船船东互保协会（后更名为中国渔业互保协会），专门开展捕捞渔业保险。此后，在地方支持引导下，中国渔业互保协会和一些商业保险公司加大探索力度，水产养殖保险逐步破题。目前，已形成了捕捞渔业保险和水产养殖保险两条实施路径，推出的保险品种超过200个。（一）捕捞渔业保险产品固定、标的明确，勘验定损容易，形成了比较成熟的经营模式。捕捞渔业保险分为渔船险和渔民险，承保理赔与传统财产险、人身险做法相同。组织方式上，互助保险是捕捞渔业保险的主要形式，由全国渔业互保系统主要承办，商业保险公司以共保等形式参与。财政补贴上，沿海10个省份先后出台了捕捞渔业保险保费补贴政策，以省财政直补为主，市县按比例配套。实施效果上，互助保险不以营利为目的，无股东、不分红，保费结余滚动发展，且价格低、理赔快、服务好，渔民认可度较高。（二）水产养殖保险产品不断丰富，模式日趋成熟，关键技术问题得到解决，取得突破性进展。覆盖了多数水产养殖大省。目前，已有17个省份开展了水产养殖保险试点。其中，四川、湖北、安徽等14个省份开展了淡水养殖保险试点，江苏、福建、广东等8个省份开展了海水养殖保险试点。开发了大量保险产品。人保财险、太平洋财险以及渔业互保系统等主要渔业保险承保机构累计开发报备水产养殖保险产品超过700个。保险标的涵盖四大家鱼、对虾、牡蛎、海带等鱼虾贝藻主要水产养殖品种，有的还将渔排、网箱等养殖设施纳入保险范围。保险责任覆盖自然灾害、疾病病害、意外事故和市场风险等四大类。保险产品包括传统型保险、创新型指数保险等。形成了相关规范和机制。组织方式上，承保主体主要是渔业互保系统和一些商业保险公司，采取独立承保和联合共保两种方式。人保财险、中华财险等商业保险公司在广东、山东等省独立承保。渔业互保系统联合部分商业保险公司，在福建、四川等地探索建立“共保体”，实现优势互补、风险共担。财政补贴上，全国已有17个试点省份出台了保费补贴政策，采取省财政以奖代补和直接补贴并行、市县财政配套的方式，省级补贴20%—30%，市县视情配套不超过30%，省市县合计补贴比例平均在40%左右。服务机制上，在政策性保险之外，一些商业保险公司针对特定养殖品种开发了多种类型保险产品，形成“政策险+商业险”的综合风险保障。一些保险机构积极实施“保防救赔”一体化，将服务从“事后理赔”向“事前防损”转变，推动风险减量、渔民减损、公司减赔。福建、广东、四川等地积极探索“渔业保险+信贷”，福建省福鼎市养殖户发挥海上渔排保险保单增信作用，解决贷款缺抵押物问题。费率确定上，各家保险公司统筹考虑承保地区养殖品种、养殖方式、风险损失、经营费用等因素，参考养殖保险费率水平，按照保本微利原则自主确定保险费率。目前，全国水产养殖保险费率水平多在4%—10%之间。解决了关键技术难题。水生生物生活在水中，看不见、摸不着，验标查勘定损一直是保险难题。随着探索的深入和技术应用发展，这些问题得到了不同程度的破解，形成了一些各方基本能认可的解决方案。池塘养殖保险方面，利用现有技术手段“据尸理赔”，出险后保险机构直接捞死鱼、称重量、算金额并进行无害化处理，在消除了“多赔”“少付”争议的同时，也减少了环境污染隐患。海上养殖保险方面，采取指数型保险“触发即赔”，将温度、风力、赤潮等致灾因子与保险标的损失建立指数关联关系，只要致灾因子达到规定指数，即启动理赔程序。此种保险模式有效规避了查勘定损难题，简化了理赔流程，得到养殖户的普遍认可。福建省渔业互保协会的水产养殖台风指数保险，当台风穿过划定的触发线且风速达到约定标准以上，即按对应条款进行赔付。此外，相关科技企业也积极介入研究，如深水智能网箱水下声呐和摄像机“鱼脸识别”数鱼技术，能够较为准确计算鱼类存量，为精准勘查定损提供了新的解决办法。取得了积极成效。水产养殖保险在试点地区，为受灾群众及时提供赔付资金，为其恢复正常生产生活提供了资金，有力保障了当地渔业产业可持续发展和渔区社会安定稳定。2018年台风“玛莉亚”对福建多地渔业造成重大损失，福建省渔业互保协会牵头的水产养殖台风指数险为109位参保养殖户兑现赔付现金3694万元。2022年夏季长江流域持续高温干旱，人保财险向江苏南京高淳区投保内塘螃蟹水文指数保险的1.1万余户赔付3600余万元，解决了养殖户的燃眉之急，为恢复灾后生产生活提供了强有力支持。一是保险覆盖面低。虽然多省开展了水产养殖保险试点，但仅限局部地区、部分品种，政策层面未实现省内全覆盖，全国来看承保面积仅占养殖面积约5%。二是财政支持有限。渔业生产投入高、风险高、保费高。由于缺少中央财政直接引导支持，地方财政对渔业保险支持也有限。在实践中，尽管有些省份省级财政给予了一定的保费补贴，但许多市县限于财力，配套比例较低或采取定额补贴，导致渔民自缴比例整体偏高，影响了投保积极性。三是保障程度不高。现实中渔民大多选择保障程度低的渔民险险种，一旦发生事故，赔付金额难以满足善后处理需要。四是产品还需完善。保险品种方面，渔业养殖品类多、涉及的养殖设施设备范围广，现有险种还远不能满足渔民各类风险保障需求。四川省有渔民反映，希望把鱼苗纳入当地渔业保险保障范围。一些沿海省份的渔民表示，希望把渔港保险、水产品质量保险、深远海养殖装备财产险等险种都纳入保险范围。条款设计方面，一些水产养殖保险产品的保额、费率厘定不够科学，缺乏动态调整机制，条款标准化程度较低，不利于规范化、规模化经营。有的地方渔民提出，当地水产养殖保险的整体赔付率不高，希望保险公司再降一点费率。补贴分担方面，由于缺乏统一的中央财政补贴型产品政策，省、市、县各级财政补贴还没有形成相对统一的分担模式，不同区域不同产品差异很大。发展中央财政支持的政策性渔业保险势在必行、刻不容缓调研所到之处，地方领导和渔民群众都对渔业保险提出了急切的诉求和期盼，希望中央财政给予支持。贯彻落实习近平总书记关于“向江河湖海要食物”重要指示精神，按照财政部、农业农村部《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》的部署要求，统筹考虑渔业发展的重要性，风险灾害的突发性、惨重性、毁灭性，以及地方有需求、有探索、有机构、有模式、有产品，已经取得可资拓展的经验，建议尽快实施中央财政支持的政策性渔业保险，强化渔业生产风险保障。（一）将渔业保险纳入中央财政农业保险支持范畴，加快补上农业保险短板弱项。总体思路上，坚持发展导向、问题导向，坚持试点先行、稳步推进，发挥中央和地方两个积极性，将渔业保险纳入中央政策性险种支持范畴和中央财政农业保险保费补贴支持范围，探索建立中央支持、地方配套、机构承保、社会参与，既与渔业生产特点相适应，又与渔民风险保障需求相契合的渔业政策性保险体系，全面提升渔业生产风险保障水平，为渔业高质量发展保驾护航。基本原则上，坚持农业保险工作政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进总原则基础上，明确推进中央财政支持的政策性渔业保险工作应遵循的三项原则。一是分类推进。根据捕捞和水产养殖两类渔业产业不同特点和保险推进思路，结合地方探索经验，分类推进捕捞渔业保险和水产养殖保险两类渔业保险。二是分步实施。考虑到渔业产业情况复杂，渔业保险需求迫切，按照保障品种从少到多、保障水平从低到高、业务操作从简到繁、模式运行从易到难的步骤，分步推进实施，积极稳妥地开展中央财政渔业保险。三是统筹兼顾。统筹捕捞渔业和水产养殖、传统渔民和新型经营主体、灾后赔付与灾前预防，发挥好渔业保险经济补偿和风险管理功能，不断提高渔业保险服务能力。实施路径上，根据渔业保险发展成熟度和可行性，对捕捞渔业保险一步到位，纳入中央财政地方优势特色保险以奖代补政策支持范围；对水产养殖保险，按照政策覆盖、试点先行、以试定策、逐步推进的步骤实施。（二）尽快将捕捞渔业保险纳入中央财政地方优势特色保险以奖代补支持范围。捕捞渔业是农业中极为特殊的生产方式，作业过程中，渔民、渔船、渔获三者共存共生，保住了渔船、保住了渔民就是保住了渔获。换句话说，捕捞渔业保险的关键是依靠保船、保人来实现保产品。沿海各省依托渔业互保协会开展捕捞渔业保险，业务模式已较为成熟，验标查勘定损技术保障较为完备，操作方式较为统一，理赔流程较为快捷，“保防救赔”一体化机制较为顺畅，已经具备全面铺开条件，建议一步到位，将捕捞渔业保险纳入中央财政地方优势特色保险以奖代补实施范围，中央财政可每年按一定比例切块，在中央财政地方优势特色保险以奖代补资金大盘子内，对捕捞渔业特色保险给予奖补。（三）开展中央财政支持的水产养殖渔业保险试点。建议参照农业保险试点先行、逐步推进的开展经验，选择部分地区开展中央财政支持的水产养殖渔业保险试点，为后续全面推广探索路径、提供经验。地区选择上，统筹海水淡水、区域分布等因素，在部分保险推广基础好、养殖产量大、地区代表性强的渔业大省，分别选择1—2个大市或大县开展试点。保险标的上，选择养殖标准化程度较高、验标定损技术相对成熟的标准化池塘和网箱养殖的水产品作为试点标的。保险责任上，重点将水产养殖中普遍面临的自然灾害等不可抗力风险纳入保险责任。保障水平上，按照中央财政农业保险保额原则上为保险标的的生产成本来确定，可包括部分鱼苗购买价格、饲养成本等，具体由各省根据养殖业发展实际、地方财力状况等因素综合确定。补贴比例上，按照中央财政支持的农业保险保费补贴政策，综合考虑水产养殖渔业保险地方补贴现状和中央财政支持可能，在省级补贴不低于25%基础上，中央财政给予一定比例的补贴。（四）完善渔业保险模式机制。各地在渔业保险探索中已取得一些好的经验和做法，建议试点地区结合实际进一步完善优化，为渔民提供更多便捷高效低成本的风险保障服务。一是发展“共保”模式。渔业风险灾害区域差异大、年度差异大、覆盖范围广，需要保险机构长期经营、多点展业，才能综合平衡风险和收益，建议在符合农业保险经营条件规定的基础上，探索渔业互保协会与商业保险公司合作组建“共保体”，通过一家主保、多家分保，提高承保理赔能力，分散机构经营风险。二是完善产品体系。建议引导保险机构加大研发力度，推进气象、赤潮等指数型保险创新应用，提高承保理赔实操性。同时，进一步健全“政策险+商业险”产品体系，对高附加值水产品，以及由于疾病疫病、人为事故等非自然灾害造成的风险损失，探索以商业险为补充予以解决，满足各类风险保障需求。三是推广“保防救赔”一体化。渔业生产风险较大，一旦遇到自然灾害等不可抗力往往造成较高损失，此时再行赔付也很难在短时期恢复再生产，因此最有效率的减损方式是以防为先。建议保险公司坚持防赔并重，建立与政府防灾减灾相关部门的有效协作机制，加大渔业防灾减损投入，促进“保防救赔”一体化推进、一体化发展、一体化服务。四是探索“渔业保险+信贷”。福建、广东、四川等试点地区养殖户发挥渔业保险保单增信作用，向商业银行申请贷款，解决了经营过程中贷款抵押物缺乏的老大难问题，建议推广上述成功做法和经验，发挥保险增信作用破除渔业抵押物不足痛点，为渔业生产提供信贷资金，支持渔业产业高质量发展。
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