制度与产业集中度如何塑造政策结果?农业自由化背后的政治博弈 | APSR

许多经济改革之所以失败，是因为政府无法妥善化解集体利益与个人损失之间的矛盾。贸易自由化正是这一矛盾的典型案例：取消贸易壁垒虽能降低价格、促进竞争并改善公民福利，但也会损害部分人的利益。“补偿假设”认为，政府可以通过扩大社会福利、提供针对性补贴等手段消除这种负面影响。然而，近十年美欧保护主义的回潮却对此提出了挑战。

有两支文献试图解释补偿失败的原因：（1）关于全球化反弹的研究发现，选民通过党派极化、民众不满和福利政策种族化等机制反对补偿措施；（2）关于贸易工具选择的研究探讨了政府如何在关税、补贴等替代政策中抉择以援助受损者。这些研究解释了补偿失败及保护主义存续的原因，却未明确政府在何种条件下会推行自由化并实施补偿，因此未能阐明不同国家与行业间贸易自由化和补偿政策的差异。

区别于上述需求侧视角，本文认为宪制结构决定了政府对不同地理分布产业提供补偿的能力，进而解释了不同国家与产业间贸易自由化模式的差异。本文聚焦优惠贸易协定的程序特征（即行政部门谈判、立法部门多数批准），将对贸易“受损者”的补偿视为两部门间的“跨部门契约”：行政部门承诺提供再分配补偿，以换取立法部门对协议批准的支持。由此，贸易自由化是行政部门为确保协议获批而进行政策替代的结果，而非仅出于选举生存最大化的考量。议会制与总统制的宪法差异导致了行政-立法部门间关系的差异，进而使补偿契约的过程和结果存在差异。

进一步而言，两种体制处理不同地理分布产业自由化和补偿措施的差异，源于宪法规则赋予的角色、选拔机制与谈判权力。在议会制下，党派领导人统筹贸易谈判与补偿协议。由于涉及的立法者或选区越少，契约的谈判与执行成本越低，因此产业的“地理集中性”更有利于补偿谈判。故议会制倾向于对地理集中型产业进行自由化与补偿，同时保护分散型产业。相反，在总统制下，行政部门负责谈判协议，立法部门决定补偿预算。二者职权分离，政治激励不同。两部门谈判时需通过“多数支持”形成契约，此时党派领导人作用有限，产业的“地理分散性”反而更有利于联合更多选区建立多数联盟。因此，总统制更倾向于对地理分散型产业进行自由化与补偿。

为验证上述观点，本文构建了涵盖38个民主国家于1995-2016年间签署的155份优惠贸易协定的农业贸易自由化数据集。

（一）贸易自由化中的补偿契约

“补偿契约”是指行政与立法部门为确保贸易协定获批，就补偿的深度、对象及规模达成的跨部门共识。该理论基于四个假设：（1）无论在议会制还是总统制中，行政部门若无议会多数支持均无法单独推进自由化。（2）相较于代表单一地区利益的中位数立法者，面对全国选民的行政部门更倾向于支持自由贸易（偏好“补贴”而非“关税”）。（3）贸易协定的影响具有明确的空间分布特征，即存在受益与受损地区。（4）出于连任动机，立法者是否支持协定，主要取决于其选区获得的净收益。

行政部门寻求实现两个关联目标：第一是促成贸易协定获批；第二是减轻自由化的负面冲击，以维持本党力量并赢取下届选举。简言之，协定获批的关键在于识别潜在的反对议员，并通过承诺或兑现补偿来降低其反对意愿。

（二）两个难题：承诺与信息不对称

补偿契约首先面临的是承诺难题。由于这一类跨部门交易缺乏法律强制力，双方容易互生疑虑：行政部门可能在协定通过后缩减原本答应的补偿，立法者也可能因后期利益变化而撤回支持。加上贸易谈判与议会批准存在先后顺序，进一步放大了这一难题。另一个难题是信息不对称。行政部门需要准确地掌握产业受损情况以及补偿成本，从而争取到议会支持。但现实中，行政与立法双方掌握的信息并不对称，且各自存在策略性动机：立法者倾向于夸大损失以索要高额补偿，行政部门则希望压低成本。这种信息差极易导致批准失败。

（三）权力融合或分立：制度差异

议会制与总统制的实质差异，体现在谈判主体、政治激励及跨部门合作条件上。在议会制中，行政与立法人员重叠（内阁成员通常也是议员），补偿契约极易在政党内部达成。党内核心人物能将贸易协定与补偿预算“打包交易”。此外，领导层掌握人事任命及解散议会等工具，能将政策与执政前景挂钩，从而促使党内议员配合执行。

总统制则相反。内阁成员多为专业人士而非议员，行政与立法人员分离导致双方政治激励不一致。即便行政部门承诺补偿，若无议会多数支持也难以落实。因此，贸易协定与补偿法案往往分阶段推进，议员更倾向于在立法阶段直接争取补偿。同时，总统及政党领袖也不具备解散议会等强力工具。

（四）信息不对称为何在两类制度中表现不同

议会制下的人员交叉有效缓解了信息不对称。相较于总统制内阁，议会制的部长们拥有丰富的选举和委员会经验，更熟悉地方利益结构。加之贸易与补偿在党内一并协商，大幅降低了信息传递与甄别成本，使行政部门能精准把握补偿的规模与对象。相反，总统制下的行政与立法人员分离，内阁缺乏地方竞选经验，难以准确评估议员诉求与补偿成本。分阶段推进的流程进一步放大了信息差。因此，总统制更倾向于在议会中将“补偿法案”与“协定批准”同步绑定，迫使议员在批准阶段明确真实需求，以此降低交易成本。

（五）产业的空间分布如何影响补偿契约

两类制度的上述差异，决定了不同空间分布的产业获得补偿的概率。在议会制中，补偿契约由党内领导层主导。若产业在地理上高度集中，涉及的议员较少，协调与执行成本便随之降低。因此，议会制更倾向于对地理集中型产业推进自由化并给予补偿，而对分散型产业维持贸易保护。这有别于传统认为“集中型产业易获保护”的集体行动逻辑。在总统制中，补偿契约的生效依赖议会的多数支持。地理上分散的产业关联着更多选区与议员，因此更容易凑齐通过法案所需的“多数支持”。故而，总统制更倾向于对地理分散型产业推进自由化并提供补偿。

综上，地理集中有利于议会制内的契约达成，而地理分散则有助于总统制下多数联盟的形成。由此提出核心假设：与总统制相比，议会制更可能对地理集中型产品推进自由化，而对地理分散型产品维持保护。

该理论包含两个前提条件：其一，立法选举必须基于地理单元划分选区（不适用于全国单一选区的比例代表制）；其二，政府必须有能力将补偿精准定向至特定地区或产业。

（一）数据与测量方法

将研究对象限定在农业贸易自由化。首先，农业生产的空间分布主要受自然条件（如地形、气候）约束，而非政治安排的结果，这使其成为检验本文理论的绝佳场景。其次，多数民主国家的农业补偿是“按具体产品设计”的，相比形式各异的制造业补贴，农业补偿在不同体制间更具可比性。

采用 EarthStat 遥感卫星数据衡量地理集中度。该数据全球145种作物在约10公里×10公里统一网格上的产量分布。在此基础上，使用对数化的 HHI（赫芬达尔—赫希曼指数）来衡量空间集中度。作物越集中在少数网格生产，HHI 越大。为实现地理集中度与贸易数据的对接，作者通过人工逐条检索，将 EarthStat 中的作物数据与国际贸易中最细化、跨国可比的 HS 六位码进行了匹配。

FIGURE 1. Sugarcane and Rice Production per Grid(Approximately 10 km × 10 km)

（二）如何界定“发生自由化”?

研究样本涵盖1995-2016年间，38个民主国家（涵盖25个总统制和14个议会制样本）签署的155项双边优惠贸易协定（PTA），其中排除了实行统一贸易政策的欧盟。

若某作物的 PTA 优惠税率低于原有的最惠国税率（MFN），则界定为发生自由化（记为1）；若两者相同或 PTA 税率更高，则视为仍受保护（记为0）。针对数据库中优惠税率申报滞后或分阶段降税的现象，作者采用协定前后各十年的宽窗口计算税率移动平均值，以有效降低时间记录误差。

（三）统计模型与主要发现

为了妥善处理“作物层级异质性”，作者采用了相关随机效应（CRE）逻辑模型。模型的核心解释变量为：作物本国地理集中度、该国宪制类型（议会制/总统制），并加入了人均 GDP、农产品需求弹性等等控制变量。

为避免被两类制度本身的“平均自由化倾向”误导，模型采用贝叶斯方法（MCMC抽样）估计了剔除平均水平后的自由化概率差距。结果显示：议会制更可能对高度集中的产品推进自由化，而总统制更可能对高度分散的产品推进自由化，且差异具有统计学显著性。

从实质效果看，对于地理集中度处于第90百分位（高度集中）的作物，议会制推进自由化的概率比其平均水平高3.0个百分点，总统制则低2.2个百分点；相反，对于处于第10百分位（高度分散）的作物，议会制低2.6个百分点，总统制高1.8个百分点。作者还进行了包括加入政党纪律、替换先验设定、剔除美日样本等在内的多组稳健性检验，结果基本保持稳定，证明了文章主要发现的可靠性。

FIGURE 2. The Effect of Geographic Concentration on the Differences in Predicted Probabilities of Liberalization Between Parliamentary and Presidential System

本文的核心观点是：一国的宪制安排影响了政府能否就补偿问题作出可信承诺，并将补偿切实落地到不同空间分布的产业中。这正是理解不同民主国家与不同产业间，贸易自由化路径差异的关键。正如文章理论预期并经验证的：议会制更容易推动地理集中型产业走向自由化，而总统制则更容易对地理分散型产业推进自由化。这一判断不仅得到了农业贸易与遥感数据的实证支持，也印证于日美两国的案例与精英访谈中。

这些发现对理解国内制度与经济政策的关系具有更广阔的启发。首先，它提示我们：相较于议会制，总统制可能更容易遭遇自由贸易的政治反弹。这是因为总统制若要通过补偿来平息反对声音，通常需要跨越“国会多数支持”这一高门槛，其难度远超议会制下的执政党内部协调。这也解释了为何近年来美国频繁对既有贸易协定进行重组或调整，且该现象跨越了党派周期的限制。

其次，本文也暗示，在总统制下，行政部门会更倾向于保留某些“绕开立法机关”、直接向受损群体发放援助的政策工具。例如特朗普政府在贸易摩擦期间，通过市场促进项目直接向美国农民提供补偿。这表明，当依赖国会落实补偿的政治成本过高时，行政部门必然会寻求更具自主性的政策手段。

最后，作者明确了“补偿契约”理论的适用边界：该理论最适用于由行政部门主导提出，且补偿安排需立法机关参与决定的政策情境。推而广之，只要政策议程主要源自行政部门，该分析框架就具有强大的解释力。反之，如果政策或改革是由立法机关主动发起的，那么本文所强调的“行政与立法间的承诺与信息不对称”机制，就未必适用。

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