欧盟永久性碳移除、碳农业和产品碳储存认证框架

欧洲议会与欧盟理事会于2024年11月27日正式发布的《欧盟永久性碳移除、碳农业和产品碳储存认证框架法规》（文件编号PE-CONS 92/1/24 REV 1），其核心目标是建立一套统一、规范、具有公信力的自愿性欧盟统一碳认证体系，重点覆盖永久性碳移除、碳农业、产品碳储存三大类核心气候友好型活动。

该法规通过明确量化、额外性、储存监测与责任、可持续性四大刚性质量标准，配套独立第三方审计、认证机构资质严格管理、认证体系欧盟官方认可、全生命周期可追溯的欧盟统一注册登记系统等全流程管控规则，从源头严格防范碳市场“洗绿”行为与双重计算风险，切实保障碳移除和土壤减排的环境完整性与真实性。作为欧盟各行业持续减排的重要补充手段，该法规最终将支撑欧盟落实《巴黎协定》1.5℃温控目标，助力实现2030年温室气体净排放较1990年降低至少55%、2050年实现气候中和及之后达成负排放的法定气候愿景。

一、法规背景与核心定位

1. 立法基础与政策背景

立法主体：欧洲议会与欧盟理事会联合立法，立法时间明确为2024年11月27日，文件编号为PE-CONS 92/1/24 REV 1，其立法依据源于《欧盟运行条约》第192(1)条，为法规的合法性与权威性提供了坚实支撑。

政策背景：为切实落实《巴黎协定》1.5℃温控目标，积极响应IPCC（政府间气候变化专门委员会）关于碳移除是实现全球净零排放不可或缺手段的核心结论，针对性解决欧盟当前陆地生态系统碳移除量持续下降、工业领域碳移除几乎处于空白状态的突出问题，最终支撑欧盟《气候法》中明确设定的2030年温室气体净排放较1990年降低至少55%、2050年实现气候中和、2050年后达成负排放的法定气候目标，填补了欧盟碳移除认证领域的统一规范空白。

2. 核心定位与适用边界

核心性质：该法规构建的是一套自愿性欧盟统一认证框架，并非强制要求所有碳移除相关活动参与认证，现有各类公私碳认证方案可自愿申请欧盟委员会的官方认可，无强制准入门槛，充分兼顾市场灵活性与主体自主性。

核心作用：作为欧盟各行业持续减排工作的重要补充，该认证框架能够有效提升碳移除与土壤减排活动的环境完整性、信息透明度与市场公信力，从源头防范“洗绿”等虚假减排行为，同时通过统一标准与流程，降低各主体参与碳认证的行政成本与合规难度。

排除适用范围：明确排除欧盟碳排放交易体系（ETS，指令2003/87/EC）已覆盖的排放活动，仅生物燃料、生物液体、生物质燃料的CO₂捕获与封存活动中符合条件的部分可例外纳入；同时，避免毁林项目、可再生能源项目等不产生实质性碳移除或土壤减排效益的活动纳入认证范围，确保认证的针对性与有效性。

核算归属红线：明确规定经本法规认证的碳移除与土壤减排量，仅可计入欧盟国家自主贡献（NDC），严禁计入第三方国家的NDC或其他国际合规机制，从顶层设计上杜绝双重计算问题，保障全球碳市场的秩序与公平。

二、核心定义与三大认证活动范畴

三大认证活动作为法规的核心覆盖内容，其核心差异体现在定义、时长要求、产出及应用场景等方面，具体对比如下：

为更好理解法规核心内容，补充以下关键定义，明确各核心术语的法定内涵：

运营方：涵盖自然人、法人及各类公共实体，在碳农业场景下，特指农户、林地所有者/管理者、农业合作社等主体，同时支持运营方团体（如农业合作社、生产者组织）统一申请认证，降低小规模主体的合规成本。

逆转：除地质封存场景下的碳泄漏外，特指已被捕获并储存的碳，因自愿或非自愿因素被释放回大气的现象，这是法规核心管控的风险点，直接关系到碳移除效益的真实性。

认证单元：核心计量单位为1吨CO₂当量的经认证净碳移除或土壤减排收益，法规明确划分四类认证单元，且各类单元相互独立、不得混用，确保核算与交易的准确性。

三、四大核心质量认证标准（法规刚性核心）

1. 量化标准（Article 4）

核心刚性要求：所有纳入认证的活动，必须实现净碳移除收益>0或净土壤减排收益>0，这是认证的核心前提，法规针对永久性碳移除、碳农业、产品碳储存三类活动，分别明确了专属的量化核算公式，核算过程中需全面扣除活动全生命周期内的直接与间接相关温室气体排放，包括土地利用变化、碳泄漏等易被忽视的排放源，确保减排收益真实可信。

核算原则：碳移除与减排量的核算必须以相关、保守、准确、完整、一致、透明、可对比的原则开展，对于核算过程中存在的不确定性，需采用保守方式核算并详细披露，坚决避免高估碳移除量、低估排放量的情况，保障核算结果的公信力。

基线规则：核算过程中优先采用欧盟委员会制定的标准化基线，该基线高度反映同类场景下的常规实践水平，且要求至少每5年审查更新一次，适配技术进步与政策调整；仅在无充足数据、无可比常规活动的例外情况下，可使用运营方特定基线，且该基线需在每个活动周期开始时重新校准更新，确保基线的合理性。

技术要求：针对碳农业活动，需尽可能采用IPCC 2006指南的Tier 3方法学，该方法学精度更高、更贴合实际场景，同时监测过程需结合现场测量、遥感技术与专业模型，适配欧盟哥白尼空间计划等现有监测工具，提升监测数据的准确性与可核查性。

2. 额外性标准（Article 5）

双重核心门槛：纳入认证的活动需同时满足两项核心门槛：

① 活动超出欧盟及各成员国对运营方个体的法定强制要求，即该活动并非运营方必须履行的法定义务；

② 认证带来的经济激励效应（如碳信用交易收益），是该活动实现财务可行性的必要条件，若没有认证激励，活动将难以落地实施。

简化合规规则：为降低运营方，尤其是小规模主体（如小农户、小林场主）的行政负担与论证成本，法规明确规定，采用标准化基线的活动，默认满足额外性要求，无需额外提交专项论证材料，大幅提升认证效率。

特殊要求：若活动采用的是运营方特定基线，而非欧盟标准化基线，则需按认证方法学的具体要求，开展专项额外性测试论证，提交完整的论证材料，确保活动的额外性真实可查。

3. 储存、监测与责任标准（Article 6）

核心原则：运营方必须向认证机构与监管部门证明，其开展的碳移除活动能够实现碳的永久或长期储存，同时建立完善的逆转风险管控机制，承担全监测期内的碳逆转责任，确保碳移除效益的长期稳定。

分类监测规则：针对不同类型的认证活动，制定差异化的监测规则：永久性碳移除需严格匹配《地质碳封存指令》（2009/31/EC）的监测规则；产品中永久化学结合碳需匹配ETS指令相关监测要求；碳农业与产品碳储存活动则按认证方法学设定的具体规则开展监测，其中产品碳储存的监测期明确要求至少35年。

逆转风险管控：认证方法学必须配套完善的逆转应对责任机制，包括集体缓冲池、预投保机制等风险对冲手段，若发生碳逆转（如碳泄漏），可通过注销对应认证单元等方式弥补环境损失；同时明确规定，碳农业与产品碳储存单元的有效期与监测期严格绑定，监测期结束未申请延长的，视为碳全部释放回大气，对应认证单元将被依法注销，强化运营方的责任意识。

4. 可持续性标准（Article 7）

核心底线：所有纳入认证的活动，必须坚守“不得对环境造成重大损害（DNSH原则）”的核心底线，符合欧盟“不损害”技术筛选标准，杜绝因追求碳移除效益而导致生态破坏、土地退化、水资源污染等问题。

强制协同要求：针对碳农业活动，法规提出明确的强制协同要求，即碳农业活动必须至少产生生物多样性与生态系统保护（含土壤健康、防止土地退化）的协同效益，对于对生物多样性有害的实践（如单一树种人工林），明确禁止纳入认证范围，实现碳减排与生态保护双赢。

6大协同效益目标：法规明确了碳移除活动需追求的6大协同效益目标，分别是气候减缓额外收益、气候适应能力提升、水与海洋资源可持续保护、循环经济转型推进、污染防控成效改善、生物多样性与生态系统保护修复，鼓励运营方超出最低要求，实现更全面的可持续效益。

附加规则：对于超出最低可持续性要求的协同效益，运营方可主动披露，认证方法学将对此类行为给予激励，使对应的认证单元获得更高的市场溢价；若活动涉及生物质利用，需严格符合《欧盟可再生能源指令》（2018/2001）的可持续性标准，遵循生物质梯级利用原则，避免引发粮食安全风险或土地投机行为。

四、认证实施全流程与主体管理

1. 认证方法论体系（Article 8）

制定主体：认证方法学由欧盟委员会通过授权法案统一制定，分活动类型明确具体的核算、监测、审计规则，制定过程中需充分咨询相关专家组与利益相关方（如运营方、环保组织、科研机构），基于最佳科学证据、现有公私认证方案与相关国际标准，确保方法学的科学性、合理性与可操作性。

开发优先级：方法学的开发明确三大优先级：

① 技术成熟度高、协同效益显著、已有配套欧盟法规支撑的活动，确保方法学快速落地；

② 助力农林、海洋环境可持续管理的碳农业活动，契合欧盟农业绿色转型目标；

③ 木质/生物基建材等产品碳储存活动，支撑欧盟循环经济与低碳建筑发展。

核心约束：方法学的制定必须充分考虑小规模运营方（如小农户、小林场主）的实际情况，简化认证流程、降低行政与财务负担，同时严格防范生物质原料的不可持续需求，避免因碳认证激励导致生物质过度开采，保障生态平衡。

2. 认证审计流程（Article 9）

申请阶段：运营方或运营团体需向经欧盟委员会认可的认证体系提交认证申请，同步提交详细的活动计划、监测计划，明确活动的具体内容、实施范围、碳移除目标、监测方案等核心信息，为后续审计工作奠定基础。

初始认证审计：认证体系收到申请后，将指定具备合规资质的独立第三方认证机构开展初始审计，审计内容主要围绕活动是否符合四大核心质量标准、申请材料是否真实完整等展开，审计合格的，颁发合规证书，作为运营方参与认证的核心凭证。

再认证审计：为确保活动持续合规、碳移除效益真实稳定，法规要求再认证审计至少每5年开展一次，认证方法学可根据活动类型与风险等级，要求更高的审计频率（如年度审计）；再认证审计重点验证活动的持续合规性与实际产生的净碳移除/减排收益，审计合格的，出具更新后的合规证书。

单元签发：认证单元的签发实行“先核实、后签发”的严格规则，仅在再认证审计完成后，基于经第三方机构核实的实际净收益，由注册登记系统正式签发认证单元，坚决杜绝基于预期收益的提前签发，避免虚假碳信用流入市场。

认证机构与体系管理

认证机构资质门槛：第三方认证机构需经成员国国家认可机构按《欧盟认可条例》（EC No 765/2008）认证，或经成员国主管当局直接认可，同时必须与运营方完全独立、无利益冲突，具备开展审计工作所需的专业能力（如碳核算、生态监测等），各成员国主管当局负责对认证机构的日常监管，及时查处违规行为。

认证体系准入要求：仅经欧盟委员会正式认可的认证体系，方可开展本法规下的认证业务，认证体系的认可有效期最长5年；体系运营过程中需保持透明，公开收费标准、审计流程与申诉机制，每年4月30日前向欧盟委员会提交年度运营报告，披露认证业务开展情况、违规案例及处置措施，对于不合规的认证体系，欧盟委员会将依法撤销其认可资格。

五、注册登记系统与认证单元管理

1. 欧盟统一注册登记系统（Article 12）

建成时限：欧盟统一注册登记系统由欧盟委员会牵头建设，要求在法规生效后4年内建成并投入使用，后续由欧盟委员会持续维护与更新，确保系统的稳定性与安全性。

核心功能：该系统是保障碳认证公信力的关键基础设施，核心功能包括认证活动与认证单元的全流程可追溯、相关信息公开公示、防范双重计算、重复签发与欺诈行为，实现认证全链条的透明化管控，保障碳市场的有序运行。

资金来源：系统的建设、运营与维护成本，由使用该系统的用户按使用比例支付的年度固定费用覆盖，费用标准由欧盟委员会每年第四季度更新发布，确保费用的合理性与透明度，保障系统的可持续运营。

过渡期安排：在欧盟统一注册登记系统建成前，各经认可的认证体系需自行建设可互操作的认证注册登记系统，满足信息公示、流程追溯等最低要求，确保过渡期内认证工作的顺利开展，同时为后续与欧盟统一系统的对接做好准备。

2. 认证单元核心管理规则

唯一性规则：明确规定一个认证单元仅可签发一次，同一时间仅可由一个主体使用，严禁重复签发、重复使用，确保每个认证单元对应的碳移除/减排收益都是唯一且真实的，杜绝重复计数问题。

分类隔离规则：法规明确划分四类认证单元，分别对应永久性碳移除、碳农业封存、土壤减排、产品碳储存，各类单元相互独立、不得混用，确保核算与交易的准确性，避免不同类型碳收益的混淆。

注销规则：对于监测期到期未申请延长的认证单元，以及涉及欺诈、违规的认证单元，将由注册登记系统直接注销，注销信息公开公示，强化对运营方与认证体系的约束，保障认证单元的有效性与严肃性。

六、法规审查与生效机制

1. 动态审查机制（Article 18）

首次全面审查：法规生效后3年，或2028年12月31日（以先到者为准），欧盟委员会需全面评估法规的实施效果，提交详细的审查报告，重点评估法规与欧盟气候目标的适配性、方法学的科学性、认证流程的合理性等，为后续法规修订提供依据。

常规后续审查：每轮《巴黎协定》全球盘点结果出炉后6个月内，欧盟委员会需完成对本法规的常规审查与更新，确保法规能够适配全球气候规则的变化，持续提升认证框架的气候雄心与国际兼容性。

2026年专项审查：明确两个专项审查任务：

① 2026年7月31日前，完成农业肠道发酵、粪便管理等农业减排活动纳入认证范围的可行性审查，同步开发相关试点方法学；

② 同期完成法规与《巴黎协定》第6条国际碳市场机制的对齐评估，必要时提交立法提案，完善欧盟认证框架与国际规则的衔接。

生效与适用（Article 19）

生效时间：本法规于欧盟官方公报发布后第20天正式生效，确保各成员国有充足的时间做好实施准备，同步启动认证相关工作。

适用效力：作为欧盟层面的法规，本法规整体具有法律约束力，在所有欧盟成员国直接适用，无需各成员国单独将其转化为国内立法，确保欧盟范围内碳认证标准的统一性与执行力。