世行博客 | 改革农业政策促进经济增长与就业
- 2026-03-26 01:12:23
在安哥拉的马兰热，我们遇到了一位农妇，名叫弗洛琳达·奇伦波（Florinda Chilumbo），她种植水果和蔬菜，拿到当地市场去卖。尽管种植这些经济作物收入较高，但她还是计划改种玉米，以满足政府补贴和免费技术援助的条件。
各国政府及其发展合作伙伴往往有选择地支持某些农作物，以实现他们的出口和粮食安全目标。在全球范围内，各国政府每年提供农业扶持资金逾6500亿美元，其中近四分之三与特定食品挂钩。
当政府扶持针对特定农作物或畜产品时，通过维持主导的价值链或缺少竞争力的食品，缩小了农民和农业企业的选择范围，将营养和就业等考虑因素搁置一旁。正如经合组织的分析所示，这种做法往往导致了资源分配效率低下，限制了农业收入增长，并鼓励了过度使用农业投入品或在脆弱地区耕作而加剧对环境的破坏。除了扭曲效应，这种支出的效益往往也不好，每投入一美元仅能带来35美分的回报。简而言之，在农业中选择“赢家”很少能实现物有所值。
像弗洛琳达这样的农民具有巨大的商业潜力，如果不仅限于补贴玉米而是扶持多元化种植，反而能在价值链全流程中创造收入更高的就业机会。
补贴单一农产品最常见的方式是通过市场价格支持或投入品补贴，以促进食糖、玉米和稻米生产为主。图1使用AgIncentives的数据，显示了这种补贴随时间的变化情况，比较不同收入组别针对特定商品和非特定产品的措施。
在高收入国家，农业扶持政策在过去20年里逐渐放弃了补贴特定产品，而更倾向于鼓励创新和多元化的灵活政策。相比之下，中等收入和低收入国家的变化不大。在这些国家，农业扶持仍然主要与特定农作物挂钩，从而限制了多元化发展。
成功的公共政策应当让农民和农业企业根据市场需求自主选择产品。有效的公共投资应当把重点放在解决制约生产力的市场失灵问题和发展价值链上。
这种支持可以包括更多的杠杆，从土地所有权登记、食品安全系统、动植物健康服务，到有利于降低交易成本的数字基础设施和数据系统，以及农业研发、推广和技能培训。
采用“开放式菜单”农业支持模式有利于促进粮食安全和出口目标，同时推动多元化和提升其食品系统在价值链上的位置。最终结果是收入更高的就业机会。
另一方面，这种模式管理起来可能难度更大，因为它需要更多的专业化服务，比如农业推广服务。这是数字平台和人工智能可以真正发挥作用的地方。
巴西的ABC计划提供了一个开放式菜单模式的具体案例。该计划帮助农民采用多样化的气候适应措施，在减少温室气体排放的同时提高生产率和增强全行业的韧性，无论农民决定种什么。该计划并不专注于特定的农产品，而是以增加农民收入并在各农产品领域改善环境、经济和社会可持续性为目标。
世界银行集团正在全球各地支持此类努力。改革农业政策是新启动的农业互联（AgriConnect）倡议的三大支柱之一，另外两大支柱是扩大基础设施和为农民及农业企业疏通融资渠道。
农业转型靠的不是选择“正确”的产品，而是选择正确的规则和投资。当政府的行动是扩大而不是缩小选择范围时，农户就能与市场接轨，做大做强农业产业。
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